I SA/Kr 632/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: specjalista Krystyna Mech po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na stanowisko Prezydenta Miasta z dnia 21 maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej skargę oddala. K. K. wystąpił 15.02.2018 r. do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udzielenie dotacji celowej z budżety miasta na realizację zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego trwałą zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne. Dnia 9 marca 2018 r. została przeprowadzona przez pracowników organu wizja lokalna, która wykazała istnienie dwóch palenisk węglowych w nieużytkowanym budynku przy ul. [...], będącym w przebudowie. Ustalenia kontrolne zostały potwierdzone protokołem zaakceptowanym przez udostępniającego lokal wnioskodawcę. Kontrola wykazała, że w budynku, w którym w ramach wnioskowanego do realizacji zadania publicznego miałaby nastąpić wymiana palenisk prowadzone są zaawansowane prace budowlane, brak jest dachu, okien oraz drzwi, nadto zostały odkopane fundamenty, widoczne są stemple budowlane podpierające nieukończony jeszcze strop. Stan budynku potwierdzają zdjęcia wykonane przez pracowników oraz załączone do protokołu. W stanowisku znak: [...] z dnia 21.05.2018r. organ poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku przez Wydział ds. Jakości powietrza Urzędu Miasta K.. W dniu 23 maja 2018 r. skarżący zwrócił się telefonicznie do Wydziału ds. Jakości Powietrza celem uzyskania wyjaśnienia przyczyn negatywnego rozpatrzenia wniosku i uzyskał informację, że istnieje możliwość złożenia pisemnej prośby o ponowne przeanalizowanie wniosku na podstawie złożonych dodatkowych wyjaśnień wraz z przedstawieniem dokumentów. W dniu 12 czerwca 2018 r. skarżący złożył pismo uzupełniające do wniosku, wraz z kserokopią pierwszej strony projektu architektoniczno-budowlanego oraz kserokopią pierwszej strony decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "[...]". K. K. złożył w dniu 8 sierpnia 2018r. do WSA w Krakowie skargę na czynność Prezydenta Miasta polegającą na odmowie udzielenia dotacji celowej z budżety miasta, zarzucając, iż ustalenia organu były niewyczerpujące, gdyż pomimo informacji nie zbadano dodatkowego pieca posiadanego przez skarżącego, nie zwrócono się też do niego o wyjaśnienie, czy mieszka pod wskazanym adresem i użytkuje sporne piece. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na charakter cywilnoprawny sprawy, ewentualnie jej oddalenie podnosząc, iż rozstrzygnięcie było zasadne. Organ wskazał, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, iż budynek przy ul. [...] pozostawał niezamieszkały. Budynek nie posiadał komina. Natomiast okazane przez wnioskodawcę paleniska były zardzewiałe, co świadczy o tym, iż pozostawały nieużywane. Stosownie do treści § 2 pkt 14 Uchwały Rady Miasta Krakowa NR CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. "ilekroć w uchwale jest mowa o czynnym palenisku - należy przez to rozumieć sprawne palenisko lub kocioł, będące w ciągłej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji. Nadto pracownik Wydziału ds. Jakości powietrza pozyskał ze strony internetowej investmap.pl fotografie nieruchomości przy ul. [...] opatrzone datą 8 kwietnia 2018 r., na których uwidoczniono budynek przy ulicy [...] w K., oraz tablicę informacyjną, zgodnie z treścią której jako termin rozpoczęcia rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego objętego wnioskiem o udzielenie dotacji wskazano dzień 8 lutego 2018 r., a jako termin jej zakończenia 30.12.2018 r. Przedłożona dokumentacja w żaden sposób nie wpływa na zmianę ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, w tym na stwierdzenie, iż w budynku przy ul. [...] w K. istnieje czynny system ogrzewania oparty o paliwa stałe, w szczególności przedłożona kserokopia pierwszej strony decyzji o warunkach zabudowy nr [...] w żaden sposób nie może wpływać na dokonanie ustalenia, czy na nieruchomości zostały ukończone prace budowlane. Dokumenty przedłożone w sprawie potwierdzają jedynie, iż K. K. złożył wniosek o udzielnie dotacji w zakresie nieruchomości, na której prowadzi działalność gospodarczą, oraz w stosunku do której wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji pn. [...]", jednak stan ujawniony w trakcie kontroli w dniu 9.03.2018 r. i potwierdzony w dniu 8.04.2018 r. wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne nie zostało w tym czasie jeszcze zrealizowane, zatem zarówno w chwili składania wniosku, jak też w dacie uzyskania odmowy przyznania dotacji nieruchomość była niezamieszkała, a piece nieużytkowane. Dodatkowo w odpowiedzi na pisemną informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, K. K. w dniu 5 czerwca 2018 r. przedłożył do Urzędu Miasta K. rachunki za energię elektryczną oraz za odbiór i wywóz odpadów; rachunki te także w żaden sposób nie potwierdzają jednak, aby nieruchomość była przez niego zamieszkała. Zarówno z wyjaśnień skarżącego jak i z treści przedłożonych rachunków wynika jedynie, iż skarżący prowadzi pod adresem S. [...] w K. działalność gospodarczą pod nazwą C. K. K.. Stosownie, natomiast co do treści ogłoszenia uwidocznionego na tablicy informacyjnej zamierzenia budowlanego realizowanego w budynku przy ulicy [...], to w tym czasie prowadzone były na nieruchomości prace budowlane, dla których niewątpliwie konieczne było doprowadzenie energii elektrycznej na czas budowy, a wobec okoliczności, iż to na inwestorze spoczywa obowiązek zagospodarowania odpadów wytworzonych w trakcie budowy, także te rachunki w żaden sposób nie mogą potwierdzić okoliczności zamieszkiwania pod wskazanym adresem w spornym budynku. Zgodnie z treścią § 2 pkt 3 ww. Uchwały ilekroć w treści ww. Uchwały jest mowa o zadaniu - należy przez to rozumieć przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza, o którym mowa w art. 400a ust. l pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, obejmujące m.in. zmianę systemu ogrzewania, bądź montaż instalacji ciepłej wody użytkowej w nieruchomościach zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta K., w których nie zlikwidowano wcześniej palenisk lub kotłowni opalanych paliwami stałymi. Stosownie do treści § 3 ust. 1 ww. Uchwały celem Programu jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń, w tym zanieczyszczeń pyłowych, z pieców oraz kotłowni opalanych paliwem stałym, oraz ograniczenie emisji innych substancji powodujących przekroczenie standardów jakości powietrza w K.. Program Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. ma na celu poprawę jakości powietrza w K.. Możliwość udzielenia dotacji ograniczona jest do takich zadań, których realizacja służy powyższemu celowi. Warunkiem udzielenia dotacji do zmiany systemu ogrzewania jest posiadanie przez wnioskodawcę na nieruchomości objętej wnioskiem czynnego paleniska węglowego, podłączonego do komina i będącego w ciągłej eksploatacji. W sytuacji złożenia wniosku odnośnie dopiero realizowanego zamierzenia inwestycyjnego w toku procesu budowlanego nie jest możliwe udzielnie dotacji do zmiany systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na proekologiczny, albowiem nie zostaje spełniony podstawowy warunek dokonania zmiany tzn. brak istniejącego, czynnego systemu ogrzewania paliwem stałym, który mógłby ulec zmianie w tym brak czynnego paleniska węglowego podłączonego do komina i będącego w ciągłej eksploatacji. Tym samym realizowane przez wnioskodawcę zadanie inwestycyjne nie ma charakteru zadania publicznego, o jakim mowa w art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy prawo ochrony środowiska i nie służy realizacji celów Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. - zatem organ nie mógł w tej sytuacji udzielić dotacji do zadania realizowanego przez wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wnioski przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 821/17) oraz w wyroku WSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17 oraz z dnia 21 listopada 2018r. sygn. I SA/Kr 554/18, a to iż czynność Prezydenta Miasta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań zastosowanej przez organ uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. K. K. złożył skargę w dniu 8 sierpnia 2018r. z uwagi na prowadzone z organem korespondencyjne wyjaśnienia i po otrzymania pisma z dnia 21.05.2018r. znak: [...]. Sąd uznał, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi z art. 53 § 2 p.p.s.a. nastąpiło bez winy skarżącego, skoro nie został poinformowany o możliwości zaskarżenia stanowiska organu, a nadto zasugerowano mu, iż może przedstawić dodatkowe informacje po wydaniu negatywnego stanowiska przez organ w celu jego zmiany, co jednak nie nastąpiło. Rozpoznaniu podlega więc kwestia, czy słusznie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono skarżącemu pozytywnego zweryfikowania złożonego wniosku. W przedmiotowym piśmie zasadnie wskazano na ustalenia, co do niezamieszkałego lokalu mieszkalnego oraz przywołano zapisy § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta Krakowa NR CXXI/1918/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K., wskazujący na rozumienie czynnego paleniska jako sprawne palenisko lub kocioł, będące w ciągłej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji. Z przeprowadzonych czynności mających zweryfikować wniosek wynika, iż budynek przy ul. [...] pozostawał w dniu złożenia wniosku i jego weryfikacji niezamieszkały w sposób trwały. Budynek nie posiadał komina, okazane przez wnioskodawcę paleniska były zardzewiałe, co wynika z protokołu wizji lokalnej, a co niewątpliwie świadczy o tym, iż pozostawały one nieużywane. Stosownie do treści § 2 pkt 14 powołanej uchwały "ilekroć w uchwale jest mowa o czynnym palenisku - należy przez to rozumieć sprawne palenisko lub kocioł, będące w ciągłej eksploatacji, podłączone do instalacji kominowej, a w przypadku kotłów również podłączone do instalacji". Także pozyskane ze strony internetowej investmap.pl fotografie nieruchomości z 8 kwietnia 2018 r. wskazują, iż budynek przy ulicy [...] w K. jest w trakcie gruntownej przebudowy z terminem jej zakończenia na 30.12.2018 r. Powyższe oznacza, iż w budynku tym nie istniał czynny system ogrzewania oparty o paliwa stałe, w szczególności przedłożona kserokopia pierwszej strony decyzji o warunkach zabudowy nr [...] w żaden sposób nie może potwierdzić, czy na nieruchomości zostały ukończone prace budowlane i pozwalają one na użytkowanie budynku. Stan ujawniony w trakcie kontroli wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne nie zostało w tym czasie jeszcze zrealizowane, zatem zarówno w chwili składania wniosku, jak też w dacie uzyskania odmowy przyznania dotacji nieruchomość była niezamieszkała, a piece nieużytkowane. Skarżący nie przedstawił istotnego dowodu wskazującego na zamieszkiwanie w budynku i eksploatację pieców w spornym okresie weryfikacji wniosku luty-maj 2018r. Rachunki za energię elektryczną oraz za odbiór i wywóz odpadów, nie mogą potwierdzić, aby sporny budynek był przez niego zamieszkały w sposób, który umożliwia korzystanie ze zgłoszonych do wymiany pieców węglowych. Zasadnie organ wskazał, iż prowadzone na nieruchomości prace budowlane, wymagały doprowadzenie energii elektrycznej na czas budowy, a wobec okoliczności, iż to na inwestorze spoczywa obowiązek zagospodarowania odpadów wytworzonych w trakcie budowy, także przedłożone rachunki w żaden sposób nie mogą potwierdzić okoliczności zamieszkiwania pod wskazanym adresem i w spornym budynku. Nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiona okoliczność niezbadania dodatkowego trzeciego pieca, skoro ustalenia w zakresie dwóch pieców i niezamieszkiwania w budynku zostały przez skarżącego potwierdzone w podpisanym protokole. Z uwagi na powyższe, sąd w oparciu o art. 151ustawy o p.p.s.a., oddalił skargę.