II SA/Go 618/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2016 r. nr XVII/23/2016 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz specjalności, form kształcenia i doskonalenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 roku I. stwierdza nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 31 marca 2016r. Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, 1045, 1890), art. 70 a ust. 1, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z 2015 r. poz. 357, 1268, 1418), w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 f. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2199) oraz § 6 ust. 3 i § 7 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 430 z 2015 r. poz. 1973), podjęła uchwałę nr XVII/23/2016 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz specjalności, form kształcenia i doskonalenia, na które dofinansowanie jest przyznane w 2016 roku. Pismem z dnia [...] czerwca 2016r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U.2014.191 ze zm. – dalej jako "K.N.") oraz § 6 ust. 3 i § 7 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz.U.2002.46.430 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U.2016.296). W uzasadnieniu skargi Wojewoda m.in. podał, iż stoi na stanowisku, że delegacja zawarta w art. 70a ust. 1 K.N., upoważniająca radę gminy, stosownie do art. 91d pkt 1 K.N., do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, jest realizowana poprzez ujęcie stosownych środków w uchwale budżetowej. Z kolei wszystkie następne czynności, związane m.in. z podziałem ww. środków (art. 70a ust. 2a K.N.), jak również z opracowaniem planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustaleniem maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określeniem specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia), stanowią w ocenie skarżącego kompetencje wykonawcze, nieodłącznie związane z wykonaniem budżetu. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U.2013.885 ze zm.) wykonanie budżetu należy do zadań wójta. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał. Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę po pierwsze uregulowała materię, którą należało unormować w uchwale budżetowej, a w pozostałej części dotyczącej określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy wykonanie budżetu. Jednocześnie zastrzeżenia skarżącego wzbudził zapis § 2 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym środki finansowe na doskonalenie nauczycieli mogą być przeznaczone na szkoleniowe posiedzenia rad pedagogicznych. Skarżący zwrócił uwagę, że rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 listopada 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz.U. z 2015r., poz. 1973) z dniem 1 stycznia 2016 r. zmieniony został § 2 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem ww. przepisu, w ramach dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli nie jest już przewidziane dofinansowanie szkoleń rad pedagogicznych. W ocenie skarżącego sposób wskazania w § 3 ust. 1 uchwały specjalności podlegających dofinansowaniu nie czyni zadość delegacji zawartej w § 7 rozporządzenia. Wojewoda podał, iż zawarta w ww. przepisie delegacja zobowiązuje organ prowadzący (zdaniem skarżącego organ wykonawczy) do enumeratywnego wymienienia konkretnych specjalności, które w danym roku będą mogły być dofinansowane. Natomiast Rada Miejska określiła je w sposób opisowy, a poprzez regulację zawartą w § 3 ust. 1 lit. h, zgodnie z którą środki finansowe mogą być przeznaczone na pozostałe kursy i szkolenia mające wpływ na poszerzanie oferty edukacji szkolnej, zgodnie z wewnętrznymi wieloletnimi planami doskonalenia szkoły, wprowadziła de facto nieokreślony krąg specjalności podlegających dofinansowaniu. Zastrzeżenia skarżącego budzi także zapis § 3 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym finansowaniem mogą być objęte formy doskonalenia zawodowego ujęte w wieloletnim planie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły, opracowanym przez dyrektora. Skarżący zwraca uwagę na brzmienie § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym to organ prowadzący określa formy kształcenia i specjalności, na które jest przyznawane dofinansowanie, co czyni w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek. Oznacza to, że organ prowadzący nie jest w powyższym zakresie związany wieloletnim planem doskonalenia zawodowego. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego nie można również uznać, że| przedmiotowa uchwała stosownie do zapisu § 6 stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W ocenie skarżącego zaskarżonej uchwale nie można przypisać charakteru powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, zapis § 6 uchwały istotnie narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U.2016.296). Wobec powyższych naruszeń Wojewoda wniósł o stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2016r., nr XVII/23/2016 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz specjalności, form kształcenia i doskonalenia, na które dofinansowanie jest przyznane w 2016 roku. Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale, iż w § 2 uregulowano materię, którą należało unormować w uchwale budżetowej, a w pozostałej części dotyczącej określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia Rada wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący § 2 zaskarżonej uchwały to należy wskazać, iż z art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U.2014.191 j.t.) wynika, że w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego - w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast przepis art. 91d ustawy Karta Nauczyciela określa, który organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w poszczególnych przepisach ww. ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem kompetencje w zakresie realizacji zadania określonego w art. 7a ust. 1 posiada rada gminy, rada powiatu, sejmik samorządowy. Z powyższego przepisu w sposób oczywisty wynika obowiązek gminy jako organu prowadzącego szkołę do przeznaczania, czyli corocznego zabezpieczenia we własnym budżecie tj. w budżecie gminy, który jest uchwalany przez radę gminy, odpowiednich środków finansowych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W § 2 zaskarżonej uchwały Rada dokonała takiego właśnie wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Fakt, iż kwestia ta jest regulowana w uchwale budżetowej nie przesądza, zdaniem Sądu, że dokonane, zgodnie z przytoczonym art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa. Nie był zasadny zarzut skargi wkroczenia przez Radę w kompetencje organu wykonawczego gminy poprzez ustalenie maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenie specjalności i form kształcenia. Na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz.U. Nr 46, poz. 430) organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek, ustala corocznie maksymalną kwotę dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1, oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. W rozporządzeniu tym w odróżnieniu od postanowień przytoczonego wyżej art. 91d ustawy Karta Nauczyciela nie określono, które zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, wykonują poszczególne organy danej jednostki samorządowej (stanowiący czy wykonawczy). Również w samym art. 91d ustawy Karta Nauczyciela nie wskazano, który z organów posiada kompetencje do corocznego ustalania maksymalnych kwot dofinansowania opłat z tytułu dokształcania o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. Wobec braku wyraźnego uregulowania powyższej kwestii w tych aktach prawnych należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 j.t.). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Ustawodawca nie zastosował wprawdzie zwrotu "w szczególności", który determinowałby otwarty charakter katalogu, ale przesądza o tym treść art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym stwarzając barierę przed formułowaniem kompetencji rady gminy przez jakikolwiek normatywny akt podustawowy (P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 149). Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Tym samym mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. jest rada gminy, a nie burmistrz miasta. Pogląd taki został wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2014 II SA/Go 584/14 LEX nr 521695990, w którym rozstrzygano o skardze na zarządzenie Burmistrza w tym przedmiocie i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących § 3 uchwały wskazać należy, iż określenie w § 3 ust. 1 uchwały specjalności podlegających dofinansowaniu w sposób opisowy nie narusza § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym organ prowadzący ustala specjalności i formy kształcenia, na które na które jest przyznawane dofinansowanie. W przepisie tym nie wskazano bowiem w jaki sposób ma nastąpić określenie specjalności podlegających dofinansowaniu. Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym, iż zapis w § 3 ust. 1 lit. h, że środki finansowe mogą być przeznaczone na pozostałe kursy i szkolenia mające wpływ na poszerzanie oferty edukacji szkolnej, zgodnie z wewnętrznymi wieloletnimi planami doskonalenia szkoły, nie jest dostatecznie precyzyjny, to jednak nie stanowi to w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa. Nie pozostaje zdaniem Sądu w sprzeczności z postanowieniami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. zapis § 3 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym finansowaniem mogą być objęte formy doskonalenia zawodowego ujęte w wieloletnim planie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły. W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut podniesiony w skardze odnośnie naruszenia przez art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) poprzez przyjęcie, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego jej ogłoszenie winno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 przewiduje, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (art. 40 ust. 2) i porządkowym (40 ust. 3). Ustawa ta nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmują jednolite stanowisko odnośnie cech aktów prawa miejscowego. Wskazuje się, że aby taki akt stanowił przepis gminny obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 i z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że adresatem przedmiotowej uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, możliwość taka – w odniesieniu do przedmiotowej uchwały - nie powinna budzić wątpliwości. Uzasadniony był natomiast zarzut skargi sprzeczności z prawem § 2 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym środki finansowe na doskonalenie nauczycieli mogą być przeznaczone na szkoleniowe posiedzenia rad pedagogicznych. Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 listopada 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz.U. z 2015r., poz. 1973) z dniem 1 stycznia 2016 r. zmieniony został § 2 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, w ramach dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli nie jest przewidziane dofinansowanie szkoleń rad pedagogicznych. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność tę powoduje każde istotne naruszenie prawa przez organ gminy. Ponieważ w niniejszej sprawie tylko postanowienie § 2 pkt 5 uchwały stanowiło istotne naruszenie prawa, właściwym było zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały tylko w odniesieniu do tej właśnie części. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 pkt 5. W odniesieniu natomiast do skargi Wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem jak wskazano wyżej uchwała nie narusza prawa albo narusza prawo ale nie w sposób istotny, a tylko takie naruszenie wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.