IV SA/Wa 667/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...] S.A. z siedzibą w L., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca Spółka [...] S.A. z siedzibą w L., w imieniu której działa Spółka [...] S.A. Oddział w W., wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], gm. [...], stanowiącą współwłasności J. G. i J. G. (KW [...]) w związku z przebudową linii wysokiego napięcia [...]. Starosta decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wskazując, że skarżąca nie załączyła do wniosku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii wysokiego napięcia [...]. Przedłożona przez skarżącą decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy remontu linii elektroenergetycznej. W decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...], uchylając decyzję z dnia [...] maja 2016 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tej sprawie. Stroną w tym postępowaniu, stosownie do art. 28 K.p.a., są bowiem oprócz inwestora także właściciele działki nr [...] – J. G. i J. G., których nieruchomości dotyczy ograniczenie sposobu korzystania, ponieważ jest to ingerencja we własność. Właścicielom tym nie były doręczane pisma w sprawie ani decyzja organu pierwszej instancji, w konsekwencji nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu, w rozumieniu art. 10 K.p.a. Niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania stanowi przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wada ta nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie merytorycznej oceny złożonego wniosku skarżącej Spółki (inwestora). Przesłanka niezbędności nieruchomości jest ustalana na podstawie ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jednoznacznie określa cel, jaki ma być realizowany na objętych nią nieruchomościach i nie jest to przebudowa, ale remont. W skardze inwestor [...] S.A. z siedzibą w L. zarzucił naruszenie: art. 6, 7, 8, 12, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1 99 ze zm.), art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), a także art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy dopuścił się bezpośredniej ingerencji w przyszłe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w postaci wskazania co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej w zakresie merytorycznej oceny sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie merytorycznej oceny złożonego wniosku inwestora. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Organ drugiej instancji wydał organowi pierwszej instancji zalecenia co do merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ naruszył art. 6, 8 i 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa oraz pozbawiając stronę praw do szybkiego rozpoznania sprawy. Organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia sprawy i przyjął, że planowana inwestycja dotyczy wyłącznie czynności polegających na remoncie linii, w sytuacji gdy dotyczy ona czynności polegających na przebudowie urządzeń i przewodów linii relacji [...]. Planowana inwestycja stanowi przebudowę w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż w ramach jej realizacji dojdzie do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii. Wadliwie organ odwoławczy przyjął, że przedłożona przez skarżącą decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy wyłącznie czynności polegających na remoncie linii wysokiego napięcia [...]. To, że decyzja lokalizacyjna błędnie używa zwrotu "remont", nie oznacza, że zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie nie dotyczy tej samej inwestycji. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania w terminie dwóch tygodni decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Starosta pominął współwłaścicieli nieruchomości jako strony postępowania, a zatem zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, organ pierwszej instancji nie jest związany wskazówkami organu odwoławczego w takim zakresie, w jakim mogłyby one wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia. Nie było ingerencji w przyszłe rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, a jedynie wypełnienie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, istotne znaczenie ma przede wszystkim zagadnienie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Decyzja ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a następstwem jej wydania jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, ma obowiązek wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym nie przesądza treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu okoliczności istotnych dla sprawy. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę rozpoznaje ją w całości. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], gm. [...], bez udziału właścicieli tej działki (J. G. i J. G.). Jak słusznie wskazał Wojewoda, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09, art. 61 § 4 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Organ administracji prowadzący postępowanie jest zatem zobowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i prowadzenie postępowania bez ich udziału stanowi przesłankę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skoro zatem postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone bez udziału właścicieli działki nr [...], której dotyczy postępowanie w tej sprawie, będących stroną w tym postępowania, to zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponowne postępowanie, jakie będzie się toczyć przed organem pierwszej instancji nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Postępowanie przed organem pierwszej instancji będzie się toczyć od początku, z tym, że przy udziale wszystkich stron postępowania. Na nowo zostanie ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugi instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro organ pierwszej instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ drugiej instancji, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu drugiej instancji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.. akt II GSK 9/11). Niezasadne są zarzuty skargi, które sprowadzają się do tego, że organ drugiej instancji przesądził rozstrzygniecie w tej sprawie i z tego względu zaskarżona decyzja jest wadliwa. Pisemne motywy uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, z których można by ewentualnie próbować wyprowadzić wniosek, że zostało przesądzone w sprawie rozstrzygniecie przyszłej decyzji administracyjnej organu pierwszej, nie są wiążące dla organu pierwszej instancji i były zbędne. Twierdzenie organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie merytorycznej oceny złożonego wniosku inwestora, podobnie jak ocena prawna decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. były na tym etapie postępowania przedwczesne, z uwagi na to, że w postępowaniu tym nie brały udziału wszystkie jego strony i konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku. W konsekwencji stanowisko organu odwoławczego odnośnie oceny prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie jest wiążące dla organu pierwszej instancji. Te mankamenty uzasadniania zaskarżonej decyzji nie mogły mieć jednak wpływu na wynik postępowania, gdyż wyrażone w decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania oceny materialnoprawne nie wiążą organu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie jest to naruszenie przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedwczesne byłoby zatem na tym etapie postępowania dokonanie przez Sąd oceny podniesionego w skardze zarzutu, że organy naruszyły art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego i art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dotyczy przebudowy tylko remontu. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku skarżącego, a także przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, m. in. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy inwestor może przedstawić także nowe dokumenty w sprawie, ponieważ postępowania wyjaśniające będzie toczyło się od początku, z tym, że przy udziale wszystkich stron postępowania, w szczególności właścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...], gm. [...]. Nie mogą również odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 6, 8 i 12 K.p.a., że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa. Jakkolwiek organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej dopiero po upływie sześciu miesięcy, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.