II SA/Ol 404/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg P. L. na orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie badań psychologicznych postanawia 1. odrzucić skargi; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. WSA/post.1 - sentencja postanowienia P.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Komendy Wojewódzkiej Policji w O., skargę na orzeczenie psychologiczne nr "[...]" z dnia "[...]", wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy O. w toku postępowania prowadzonego przed Komendantem Wojewódzkim Policji w O. na skutek wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na broń do celów sportowych i kolekcjonerskich oraz o dopuszczenie do posiadania broni palnej. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 15a ust. 1,3 i 4 w zw. z art. 15g ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2012 r. poz. 576 ze zm., dalej jako: ustawa o broni) w zw. z art. 84 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez przeprowadzenie badania psychologicznego z dnia "[...]" w sposób wadliwy, tj. niepełny, z pominięciem określenia poziomu rozwoju intelektualnego i opisu cech osobowości, określenia poziomu dojrzałości społecznej skarżącego, które to cechy winny zostać poddane szczegółowemu badaniu, na co wskazuje wykładnia celowościowa i literalna art. 15a ust. 3 ustawy o broni, a ponadto, kierując się celem art. 15a ust. 4 ustawy o broni badania przeprowadzone winny zostać z rozszerzeniem ich zakresu, z tytułu zachodzących rozbieżność pomiędzy poszczególnymi badaniami przeprowadzanymi w toku postępowania, co w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należałoby za niezbędne; 2) art. 78 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pozostawienia bez weryfikacji wyników badań przedłożonych przez skarżącego, które zostały pogłębione i przeprowadzone całościowo z uwzględnieniem wszelkich wskazanych w art. 15a ust. 1, 3 i 4 ustawy o broni płaszczyznach badania, a które to badania i orzeczenia winny stanowić przesłankę dla pogłębionej analizy stanu faktycznego w sprawie i weryfikację zaskarżonego orzeczenia psychologicznego; 3) art. 7, 8, 77 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a. w związku z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2966/15, który stwierdził, że jeśli orzeczenie zawiera uzasadnienie (sporządzone na żądanie strony lub organu), to ocena orzeczenia podlega badaniu w zakresie jego spójności z rozstrzygnięciem. Poza tym uzasadnienie musi nawiązywać do rozstrzygnięcia i zawierać przekonywującą argumentację, z powołaniem się na konkretne wyniki badań lekarskich zawartych w karcie badania lekarskiego, stanowiącej Załącznik Nr 2 do rozporządzenia. Ocena orzeczenia w takim zakresie jest niezbędna, aby postępowanie administracyjne odpowiadało standardom określonym w k.p.a, tj. norm postępowania, na podstawie których organ winien wnieść o uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia psychologicznego celem dokonania niezbędnej oceny badania w zakresie jego spójności z orzeczeniem oraz weryfikacją formalną badań, zawartą argumentacją, z możliwością weryfikacji i oceny konkretnych wyników badań psychologicznych, co ma bezpośrednie przełożenie na możliwość udowodnienia zarzutu wskazanego w punkcie 1 niniejszej skargi. 4) art 8 i 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o możliwości wniesienia wniosku o uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia psychologicznego, mimo iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, podczas gdy uzyskanie uzasadnienia orzeczenia umożliwia weryfikacje przeprowadzonego badania pod kątem dochowania należytej staranności zgodnie z wymogami art. 15a ustawy o broni, co ma bezpośrednie przełożenie na możliwość udowodnienia zarzutu wskazanego w punkcie 1 niniejszej skargi; W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej opinii psychologicznej z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał ponadto, że mając na uwadze okoliczność zaskarżenia na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzeczenia psychologicznego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O., w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., z daleko idącej ostrożności złożył skargę za pośrednictwem obu w/w organów. Skarżący wniósł jednocześnie o włączenie skarg do wspólnego rozpatrzenia i nadania im tożsamej sygnatury. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 24 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego potwierdził, że przedmiotem skargi jest orzeczenie psychologiczne z dnia "[...]", które to orzeczenie w ocenie strony skarżącej stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków strony. Podniósł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje wydawane przez nie akty bądź czynności z zakresu prowadzonych postępowań dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poza wskazanymi w przepisie wyłączeniami zawiera de facto szeroki katalog nie wyrażonych bezpośrednio czynności i aktów, stąd w doktrynie przyjmuje się kwantyfikatory umożliwiające poddanie aktu lub czynności kognicji Sądu. Są to zatem orzeczenia i czynności, które nie mają charakteru innych decyzji lub postanowień wskazanych w pozostałych przepisach paragrafu 2 art. 3 p.p.s.a., podejmowane są w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. W ocenie strony skarżącej zaskarżone orzeczenie psychologiczne nosi charakter stwierdzenia, jest ostateczne i niezaskarżalne w trybie ustawy o broni. Uzasadniając swoje stanowisko, strona skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie orzeczeń komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Skarżący tożsamą skargę na orzeczenie psychologiczne z dnia "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ol 424/19. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone orzeczenie psychologiczne zostało wydane w trybie ustawy o broni jako orzeczenie odwoławcze i zgodnie z art. 15h ust. 7 powołanej ustawy jest orzeczeniem ostatecznym. Podkreślono, że przepisy ustawy o broni w zakresie wydawania orzeczeń wymaganych od ubiegającego się o pozwolenie na broń stanowią regulację kompletną oraz odrębną od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie przewidują nadzwyczajnej kontroli orzeczenia psychologicznego wydanego w ramach procedury odwoławczej opartej na art. 15h ustawy o broni. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślono, że orzeczenie lekarskie wydane w postępowaniu odwoławczym ma wiążący charakter i jest niepodważalne, zaś ocena orzeczenia lekarskiego może dotyczyć zagadnień formalnych, np. czy orzeczenie wydał uprawniony podmiot, jak również kwestii materialnoprawnych związanych z rodzajem orzeczenia. Organ zaznaczył, że w toku postępowania o pozwolenie na broń wydawane są orzeczenia lekarskie i orzeczenia psychologiczne, przy czym orzeczenie lekarskie nie może opierać się o zagadnienia podlegające badaniu psychologicznemu, które skutkuje wydaniem orzeczenia psychologicznego. W ocenie organu w niniejszej sprawie badanie psychologiczne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś skarżący nie podnosi zarzutów co do sposobu przeprowadzenia badania bądź jego udokumentowania, a w zasadzie odnosi się do oceny wyników. Kwestia ta leży jednak w gestii psychologa wydającego orzeczenie i w związku z tym, że jest to orzeczenie ostateczne nie podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Na mocy zarządzenia z dnia 4 lipca 2019 r. sprawę o sygn. II SA/Ol 424/19 połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. II SA/Ol 404/19, pod wspólną sygn. II SA/Ol 404/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z treści skargi oraz wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 24 maja 2019 r. przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest orzeczenie psychologiczne wydane w dniu "[...]" przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. w przedmiocie badań psychologicznych. Orzeczenie to wydano w związku z prowadzeniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. postępowania w sprawie wydania na wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2017 r. pozwolenia na broń do celów sportowych i kolekcjonerskich oraz o dopuszczenie do posiadania broni palnej. Procedurę wydawania i zaskarżania orzeczeń lekarskich sporządzanych dla potrzeb postępowania o wydanie pozwolenia na broń lub amunicję, jak też zasady kontroli wykonywania i dokumentowania tych badań od dnia 30 listopada 2015 r. uregulowano w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r., poz. 284 ze zm., dalej jako: ustawa o broni) w dodanych przepisach art. 15a-15l tej ustawy. Z dniem 29 grudnia 2015 r. weszło także w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (Dz. U. poz. 2210). Badanie psychologiczne osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń przeprowadza uprawniony psycholog o odpowiednich kwalifikacjach (art. 15c ustawy o broni). Od tego orzeczenia przysługuje odwołanie wnoszone na piśmie, które może złożyć osoba ubiegająca się o pozwolenie jak też komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (art. 15h ust. 1 i 2 tejże ustawy). Odwołanie wraz z jego uzasadnieniem wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem lekarza lub psychologa, który wydał orzeczenie, do jednego z podmiotów odwoławczych, którymi są m.in. wojewódzkie ośrodki medycyny pracy (art. 15h ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Lekarz lub psycholog, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je wraz z dokumentacją badań do podmiotu odwoławczego w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania (art. 15h ust. 4 cytowanej ustawy). Badanie w trybie odwołania przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (art.15h ust. 5 powołanej ustawy). Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne (art.15h ust. 7 ustawy o broni). Należy zauważyć, że przedstawione powyżej przepisy ustawy o broni i amunicji stanowią jedyną regulację dotyczącą wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych w sprawach osób ubiegających się o pozwolenie na broń. Ponadto regulacja ta nie zawiera norm odsyłających do odpowiedniego stosowania innych ustaw, w tym ustaw procesowych jak k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że jest to regulacja kompletna oraz odrębna od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Odrębność tej procedury jest uzasadniona, zważywszy że dotyczy wydawania orzeczeń lekarskich a nie indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych. Istnieją zatem podstawy do potraktowania tej regulacji jako kompletnej, odrębnej i specyficznej w stosunku do regulacji k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1943/13 oraz z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 75/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym orzeczenie lekarskie i psychologiczne wydane w postępowaniu odwoławczym mają wiążący charakter (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2966/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1381/12). Tym samym, ostateczne orzeczenia lekarskie, czy psychologiczne nie podlegają dalszej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/17, CBOSA). Orzeczenia tego typu są niepodważalne. Należy przy tym podkreślić, że organy Policji nie mają kompetencji do weryfikowania zasadności wydania osobie ubiegającej się o broń orzeczenia o określonej treści ani też do wyjaśniania rozbieżności między orzeczeniami wydanymi przez psychologów w I, jak i w II instancji. Dokumentacja badań, na podstawie których psycholog wydał swoje orzeczenie, pozostaje w dyspozycji tych orzeczników i stosownie do art.15i ustawy o broni podlega - podobnie jak ich praca - kontroli i nadzorowi właściwego wojewody. Sądy administracyjne także nie mają możliwości do weryfikacji orzeczeń lekarskich czy psychologicznych w sprawach dotyczących pozwolenia na broń palną. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje wyłącznie decyzje organów w przedmiocie dysponowania bronią pod względem ich zgodności z obowiązującym w czasie ich wydania prawem. Nie ma zatem podstaw do potraktowania orzeczenia psychologicznego jako czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W przepisie tym chodzi o czynności rozstrzygające o prawach i obowiązkach strony wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym. W niniejszej sprawie z taką czynnością nie mamy do czynienia (por. postanowienie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 756/11, CBOSA). Tryb wydawania orzeczeń lekarskich uregulowany w art. 15a – 15l ustawy o broni nie jest trybem administracyjnym jurysdykcyjnym ani takim, do którego przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że orzeczenie psychologiczne wydane w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na broń palną nie podlega kontroli sądu administracyjnego zarówno na podstawie p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Z uwagi na okoliczność, że skarżący złożył na wydane orzeczenie psychologiczne dwie skargi za pośrednictwem dwóch różnych organów sąd sprawy te połączył stosownie do treści art. 111 § 2 p.p.s.a. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie, wobec faktu, że skarga została odrzucona, stronie skarżącej przysługuje zwrot uiszczonego wpisu, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.