II SA/Bk 756/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na pismo Wojewody P. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych. II SA/Bk 756/11 UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący S. S. wnioskiem z dnia 19.08.2011 r. skierowanym do Wojewody P. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...], na nieruchomość położoną w B., gmina D. B., oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Do wniosku dołączył: projekt budowlany, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nawiązujące do dołączonej zgody zarządcy drogi na realizację celu budowlanego, decyzję zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, decyzję o warunkach zabudowy oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Powołując art. 64 § 2 Kpa postanowieniem z dnia [...].08.2011 r. Wojewoda P. wezwał skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braku wniosku poprzez dołączenie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na budowę projektowanego pod zjazdem przepustu, ewentualnie dołączenie stanowiska organu właściwego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego o braku konieczności jego wydania. Pouczył S. S., że na postanowienie nie przysługuje zażalenie, a nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 03.09.2011 r. Pismem z dnia 07.09.2011 r. skarżący wezwał Wojewodę P. do usunięcia rażącego naruszenia prawa, jakiego organ dopuścił się wzywając do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę. Podkreślił, że złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę zjazdu wraz z przepustem oraz że nie istnieje żaden przepis prawa obligujący do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przepustu w ramach realizacji zjazdu z drogi publicznej na własną nieruchomość. Przepust nie jest bowiem urządzeniem wodnym określonym w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. "a" i "f" prawa wodnego. Jest elementem zjazdu tworzącym z nim całość konstrukcyjno – użytkową. Stwierdził, że art. 64 § 2 Kpa nie ma zastosowania do trybu uzupełniania dokumentacji załączanej do wniosku o pozwolenie na budowę. Przedłożony przez niego projekt budowlany podlegał zbadaniu wyłącznie pod kątem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, a usuwanie ewentualnych braków projektu nastąpić powinno poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Pismem z dnia [...].09.2011 r. Wojewoda P. poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o pozwolenie na budowę - z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie braku wymienionego w postanowieniu z dnia [...].08.2011 r. tj. niedołączenie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na budowę zjazdu lub stanowiska właściwego organu o braku konieczności uzyskiwania takiego pozwolenia. Wojewoda wyjaśnił, że powyższy brak był brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Powtórzył stanowisko, że przepust pod zjazdem z drogi jest urządzeniem wodnym w myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. "a" i "f", a także art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. "b" prawa wodnego. Doręczenie pisma pozostawiającego wniosek strony bez rozpoznania nastąpiło w dniu 23.09.2011 r., a w dniu 03.10.2011 r. wpłynęła za pośrednictwem organu skarga, której przedmiotem – jak wskazano - jest uznanie przez Wojewodę P. wniosku o pozwolenie na budowę za niekompletny i pozostawienie go bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z 21.09.2011 r. pozostawiającym wniosek skarżącego bez rozpoznania. Powtórzył, że jego zdaniem niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę – pozwolenia wodnoprawnego na budowę przepustu było brakiem formalnym, do którego uzupełnienia miał zastosowanie tryb z art. 64 § 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem została złożona na czynność organu nienależącą do żadnej kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. W skardze wskazano, że przedmiotem zaskarżenia jest pozostawienie przez Wojewodę bez rozpoznania wniosku strony o pozwolenie na budowę zjazdu (vide s. 1 skargi – k. 4), a więc czynność z dnia [...].09.2011 r., której podstawą prawną był art. 64 § 2 Kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie nadaje czynności pozostawienia pisma strony bez rozpoznania, dokonanej na podstawie wskazanego przepisu art. 64 § 2, określonej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia, jak czyni to przykładowo w art. 66 § 3 – w którym stwierdza, że zwrot podania następuje postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, czy w przypadku art. 105 § 1 – w którym stwierdza, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości następuje decyzją. Zaskarżona czynność nie jest zatem ani decyzją, ani postanowieniem. Nie podlega zaskarżeniu odwołaniem (które przysługuje od decyzji), ani zażaleniem, bowiem tego ostatniego nie przewiduje Kodeks, który w art. 141 § 1 stanowi, że zażalenia przysługują tylko na postanowienia i tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Z podanych wyżej powodów zaskarżona czynność nie kwalifikuje się do zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. (jako decyzja czy postanowienie). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, sporna czynność pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 p.p.s.a. nie jest również czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której zaskarżenie do sądu uwarunkowane byłoby – wobec nieprzewidzenia środków jej zaskarżenia – uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (w terminie 14 dni od dowiedzenia się przez skarżącego o podjęciu czynności). W orzecznictwie podkreśla się, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o czynności materialno – techniczne wydawane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego (tak postanowienie NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, czy wyrok NSA 01.02.2005 r., FSK 1714/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zarysowała się jednak rozbieżność w stanowiskach składów orzekających co do charakteru tych czynności tj. czy powinny one znajdować oparcie wyłącznie w przepisach prawa materialnego, czy podstawą zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być również przepis procesowy, w tym art. 64 § 2 p.p.s.a. Argumentem za ostatnio wymienionym stanowiskiem jest niedopuszczalność zawężania rozumienia zwrotu "uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa" (użytego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wyłącznie do sfery uprawnień materialnych, skoro takiego rozróżnienia nie uczyniono expressis verbis w tym przepisie. Wskazuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania również dotyka uprawnień adresata tego aktu i kształtuje jego sytuację prawną, bowiem zamyka drogę do uzyskania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (tak NSA w postanowieniu z 02.03.2011 r., II FSK 2624/10 i wyroku z 14.09.2011 r., II GSK 873/10 – CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższego stanowiska nie podziela. Przyznać trzeba, że istnieją pewne przesłanki mogące uzasadniać zaliczenie czynności pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., takie jak: jednostronność tego aktu (jego władczość), oparcie jego podstaw na przepisach prawa publicznego, podjęcie go w sprawie indywidualnej. Nie są one jednak rozstrzygające. Analiza regulacji art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. (tylko te bowiem punkty dotyczą procedury administracyjnej) uprawnia do wniosku, że ustawodawca założył pewną racjonalność kategoryzacji poszczególnych form działania administracji zaskarżalnych do sądu – albo poprzez wskazanie rodzaju rozstrzygnięć, które można kwestionować przed sądem niezależnie od wywoływanych przez nie skutków (decyzje), albo – w przypadku, gdy rozstrzygnięcie może wywoływać skutki procesowe i materialne - przez wskazanie, w jaki sposób zidentyfikować te zaskarżalne. Dopuścił zatem zaskarżalność wszystkich decyzji (niezależnie od ich skutków materialnych czy wyłącznie procesowych jak w przypadku decyzji umorzeniowych), a wymienionych w pkt 2 i 3 postanowień – wszystkich zaskarżalnych zażaleniem, wszystkich kończących postępowanie, wszystkich rozstrzygających sprawę co do istoty oraz wszystkich zaskarżalnych zażaleniem wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym wydawane są także inne postanowienia – dowodowe (o charakterze procesowym), których niezaskarżalność zażaleniem i niewskazanie w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wyklucza możliwość kwestionowania przed sądem administracyjnym. Powyższa analiza uprawnia do wniosku, że wszystkie akty o skutkach procesowych wydawane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie Kpa i zaskarżalne do sądu administracyjnego wymieniono w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Zatem w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być mowa wyłącznie o aktach dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym (tak B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006/2/7 oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z 16.04.2009 r., II SA/Bk 673/08, CBOSA). Chodzi zatem w tym przepisie o wywołujące skutki materialnoprawne czynności dotyczące uprawnienia lub obowiązku (stwierdzające, ustalające, odmawiające przyznania), występujące poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, wydawane na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury. Do tej kategorii czynności nie należy pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa, bowiem wywołuje ono wyłącznie skutki procesowe. Zgodzić się należy z argumentacją P. Brzozowskiego zawartą w glosie do postanowienia NSA z 02.03.2011 r. w sprawie II FSK 2624/10 (wyżej powoływanego), że czynność pozostawienia bez rozpoznania podania strony nie rozstrzyga o jakichkolwiek jej uprawnieniach materialnych związanych z prowadzoną sprawą tzn. nie dochodzi do powstania bezpośredniego związku między tą czynnością a znajdującymi potwierdzenie w prawie materialnym uprawnieniami. Inaczej rzecz ujmując czynność ta jest wyłącznie pochodną pozostającego w toku lub dopiero inicjowanego postępowania administracyjnego, którego celem jest skonkretyzowanie uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Dla zaliczenia określonego aktu do kategorii czynności materialno – technicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konieczne jest zatem istnienie materialnoprawnej podstawy, ponieważ to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Tego warunku nie spełnia pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Mając na uwadze powyższy wniosek sąd ocenił, że skarga złożona przez S. S. na czynność Wojewody P. z [...].09.2011 r., jako wniesiona na akt niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Nie odbiera to jednak skarżącemu prawa do poddania sądowej kontroli działalności Wojewody w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z 19.08.2011 r., bowiem niezaskarżalność czynności pozostawienia go bez rozpoznania nie odbiera prawa złożenia skargi na bezczynność organu. Sąd podziela od lat prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zasadność podjęcia czynności na podstawie art. 64 § 2 Kpa, a tym samym niezałatwienie pisma strony, podlega kontroli sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność (vide wyrok WSA w Kielcach z 15.07.2010 r., I SAB/Ke 2/10, wyrok WSA w Gdańsku z 10.12.2009 r., III SAB/Gd 42/09 – dostępne w CBOSA, czy postanowienie NSA z 08.04.2008 r., I GSK 485/07, System Informacji Prawnej Lex Omega nr 469747). Wniosek o niedopuszczalności skargi w sprawie niniejszej byłby uprawniony również i w przypadku przyjęcia stanowiska odmiennego tj. że czynność podjęta na podstawie art. 64 § 2 Kpa może być kwestionowana przed sądem administracyjnym. Zgodnie z tym poglądem złożenie skargi wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa według reguł z art. 52 § 3 p.p.s.a. tj. w terminie 14 dni od dowiedzenia się o tej czynności przez stronę. Te warunki nie zostały w sprawie zachowane, bowiem po doręczeniu skarżącemu informacji o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o pozwolenie na budowę (co nastąpiło w dniu 23.09.2011 r., k. 37 akt administracyjnych) – przedmiotowe wezwanie nie zostało wystosowane. Wpłynął jedynie wniosek o wydanie zaświadczenia, a w dniu 03.10.2011 r. skarga do sądu. Roli takiego koniecznego wezwania nie może spełniać wezwanie z 07.09.2011 r., bowiem nastąpiło ono przed podjęciem skarżonej czynności z [...].09.2011 r. i nie zawiera żądania usunięcia wskazanych w niej naruszeń prawa, ale naruszeń występujących, zdaniem strony, w postanowieniu z [...].08.2011 r. Tymczasem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., powinno nastąpić po dokonaniu czynności, której zgodność z prawem strona kwestionuje. Dlatego również i w razie przyjęcia odmiennego stanowiska od zaprezentowanego przez skład orzekający w sprawie niniejszej – skarga podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że wezwanie z 07.09.2011 r. o usunięcie naruszenia prawa postanowieniem Wojewody z [...].08.2011 r. nie otwiera skarżącemu prawa do ewentualnego bezpośredniego zaskarżenia do sądu administracyjnego wskazanego postanowienia. To ostatnie wydano w sprawie o pozwolenie na budowę, z zastosowaniem podstawy procesowej z art. 64 § 2 Kpa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wskazany przepis, dotyczący wyłącznie wad formalnych pisma, może mieć zastosowanie w postępowaniu przed organami architektoniczno – budowlanymi w sprawie o pozwolenie na budowę. Ma on na celu usunięcie formalnoprawnej niekompletności podania i nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku i jego załączników - w odróżnieniu od przepisu art. 35 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), którego zastosowanie ma na celu usunięcie braków materialnoprawnych podania, występujących w przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc możliwych do sprawdzenia wyłącznie na etapie analiz merytorycznych po wszczęciu postępowania (vide WSA we Wrocławiu w wyroku z 19.08.2010 r., II SAB/Wr 19/10 oraz SNA w wyroku z 19.01.2009 r., II OSK 1892/07, CBOSA). Nie można zatem wykluczyć, że organ co do zasady mógł zastosować w postępowaniu o pozwolenie na budowę art. 64 § 2 Kpa. Niniejsze postępowanie nie jest jednak tym, w którym ocena zastosowania tego przepisu mogłaby być przeprowadzona. Nawet jeśli przyjąć, że skarga dotyczy tego postanowienia, to nie podlega ono odrębnemu zaskarżeniu. Nie przysługuje bowiem na nie zażalenie, gdyż Kodeks takiego środka zaskarżenia w art. 64 nie przewiduje (o czym prawidłowo pouczono stronę w końcowej części tego orzeczenia). Sąd podziela natomiast stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszeń wniosku o pozwolenie na budowę (którego rolę pełni w sprawie postanowienie z [...].08.2011 r.) podlega sądowej ocenie przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. jako kwestia wpadkowa w postępowaniach zainicjowanych skargą na: bezczynność organu administracji architektoniczno – budowlanej w sprawie o pozwolenie na budowę (tak w wyrokach NSA z 28.10.2010 r., II OSK 917/10, WSA w Krakowie z 11.06.2008 r., II SAB/Kr 34/08 – dostępnych w CBOSA), decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę (tak w wyroku WSA w Krakowie z 30.04.2009 r., II SA/Kr 337/09 dostępnym w CBOSA), postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny za przekroczenie ustawowego terminu 65 dni do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę - art. 35 ust. 6 prawa budowlanego (tak w wyrokach NSA z 26.10.2009 r., II OSK 1673/08, z 02.02.2009 r., II OSK 73/08, z 03.02.2009 r., II OSK 86/08, wyroku WSA w Warszawie z 11.06.2008 r., VII SA/Wa 211/08 – dostępnych w CBOSA). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi złożonej w sprawie niniejszej przez S. S., niezależnie od tego, czy jest to skarga na czynność pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku o pozwolenie na budowę z [...].09.2011 r. (jak wynika z treści skargi), czy hipotetycznie – skarga na postanowienie z [...].08.2011 r. wzywające do usunięcia naruszenia braków wniosku. W obydwu przypadkach tutejszy sąd nie jest właściwy do wydania wyroku, a kontrola powyższych aktów organu administracji architektoniczno – budowlanej może mieć miejsce w innym postępowaniu, co wyżej wyjaśniono. Na marginesie jedynie wskazać należy, że mimo niedopuszczalności merytorycznej oceny kwestionowanych aktów sąd zdecydował się wskazać na oczywistą i dostrzegalną na pierwszy rzut oka niewykonalność postanowienia z [...].08.2011 r. polegającą na zakreśleniu zbyt krótkiego, a przez to niemożliwego do dotrzymania, terminu przedłożenia ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego lub innego stanowiska organu właściwego w sprawie jego wydania. Już ten fakt powinien być poddany rozważeniu przez organ przy wyborze trybu usuwania nieprawidłowości wniosku o pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powoływanej ustawy.