II OSK 1892/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 862/07 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 862/07 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku Wojewody Śląskiego o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. nakładające na Wojewodę Śląskiego karę pieniężną w wysokości 7 500 zł za 15 dni zwłoki w wydaniu pozwolenia na budowę skrzyżowania kanalizacji sanitarnej z linią kolejową nr [...] oraz drogą krajową nr [...] C. – W.. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. organ wskazał, że doszło do 15 - dniowego uchybienia terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co uzasadniało nałożenie na Wojewodę Śląskiego kary pieniężnej w wysokości 7 500 zł, gdyż każdy dzień zwłoki jest równy karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Do terminu trwania postępowania w sprawie wydania pozwolenia budowlanego nie wliczono okresu zawieszenia postępowania od dnia 4 sierpnia do dnia 17 listopada 2006 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyznaczenie 38 dni na uzupełnienie projektu budowlanego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie uzasadnia wstrzymania biegu terminu 65 dni na rozpatrzenie sprawy, jak twierdził Wojewoda Śląski. Ponadto wezwanie inwestora postanowieniem z dnia 23 czerwca 2006 r., w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, miało na celu usunięcie braków materialno - prawnych dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę, a nie uzupełnienie braku formalnego, gdyż do uzupełnienia takiego braku wzywa się na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, art. 7 i 8 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych i wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 tego artykułu. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2 i art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są w ocenie Sądu oczywiste. Wstępna analiza sprawy przez Wojewodę Śląskiego nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 29 maja 2006 r. W dniu 31 maja 2006 r., Wojewoda Śląski wysłał stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Dopiero w dniu 23 czerwca 2006 r. Wojewoda Śląski nałożył obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku z dnia 29 maja 2006 r. o pozwolenie na budowę, o decyzję wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w myśl art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, w terminie do 31 lipca 2006 r., a więc w ciągu 38 dni. Przez ten okres organ nie podejmował czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie niniejszej sprawy. Powyższego obowiązku inwestor nie był w stanie wykonać w wyznaczonym terminie i pismem z dnia 28 lipca 2006 r., które wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2006 r. inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania. Organ prowadzący postępowanie przychylił się do wniosku i w dniu 4 sierpnia 2006 r. zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 26 października 2006 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2006 r., inwestor zwrócił się o odwieszenie postępowania i jednocześnie przesłał wymaganą decyzję. W związku z powyższym Wojewoda Śląski podjął postępowanie w dniu 17 listopada 2006 r., a następnie w dniu 30 listopada 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę. Sąd I instancji podkreślił, że tryb mający na celu uzupełnienie wniosku został uregulowany w art. 64 § 2 k.p.a., jednakże znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku formalnoprawnych braków wniosku. W sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny pod względem materialnoprawnym, organ powinien zastosować tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiający wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie uregulowanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (a zatem m. in. w przedmiocie kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń). Przy czym zastosowanie wskazanego trybu nie powoduje ani przedłużenia ani wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, bowiem nie jest to termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Po odliczeniu od czasu trwania postępowania tj. 185 dni - 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz czasu związanego z zwieszeniem postępowania, tj. od dnia 4 sierpnia 2006 r. do dnia 17 listopada 2006 r., czyli 105 dni, organ dopuścił się 15 dni opóźnienia w wydaniu decyzji. W związku z ustaloną ustawowo stawką 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w przedmiotowej sprawie wynosi 7 500 zł. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 862/07 złożył Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że okres uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę nie stanowi przesłanki opóźnienia terminu z winy strony. W przekonaniu skarżącego z literalnego brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika, że do terminu 65 dniowego przewidzianego na wydanie pozwolenia na budowę nie wlicza się oprócz terminów zawieszenia postępowania i terminów oczekiwania na stanowisko innego organu również terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Redakcja tego przepisu uwzględniająca alternatywę rozłączną oznacza, że każdy z przypadków wymienionych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, stanowi samodzielną okoliczność niewliczania do terminu 65 dni przewidzianego na rozpatrzenie wniosku o pozwolenia na budowę. Określenie przez ustawodawcę, że do terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu jest swoistą klauzulą generalną. Oznacza to, że w gestii organu administracji architektoniczno - budowlanej l instancji leży to, w jaki sposób rozpatrzyć złożony wniosek o pozwolenie na budowę przy zaistnieniu opóźnień z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący podkreślił, że nakaz określania krótkich terminów pozbawia organy l instancji możliwość swobodnej oceny dowodów. Należy również podkreślić, że oprócz wykluczenia możliwości stosowania art. 8 k.p.a., organ byłby wówczas zobowiązany działać na szkodę inwestora. Ideą wprowadzenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego było natomiast zdyscyplinowanie organów l instancji do wydawania decyzji w racjonalnych terminach, a nie zmuszanie ich do działania na szkodę inwestora poprzez odmowę udzielania pozwolenia na budowę w wyniku nałożenia obowiązku uzupełnienia braków w dokumentacji w terminie nierealnym na jego uzupełnienie, bo zbyt krótkim. Organ wyznaczył w omawianej sytuacji okres 38 dni na uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że w tym terminie będzie możliwe uzupełnienie braków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga została oparta na usprawiedliwionej podstawie, uzasadniony jest bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, a w szczególności ustalenia czy zgodnie z tym przepisem do terminu 65 dni, w którym organ powinien wydać pozwolenie na budowę, wlicza się również okresy opóźnień wynikające z obowiązku usunięcia przez inwestora, zgodnie z postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdzonych przez organ we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nieprawidłowości. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99). Termin siedmiodniowy, o którym mowa w tym przepisie, jest terminem ustawowym, nie może być zatem ani skrócony, ani przedłużony. Wnoszący podanie może jednak złożyć wniosek o przywrócenie terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58-59 k.p.a. Tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Termin określany przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowanego jest terminem urzędowym. Terminy urzędowe są wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie. Terminy te - aczkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego się w tej kwestii nie wypowiada - mogą być - na wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu - skrócone lub przedłużone z ważnych powodów. W doktrynie przyjmuje się nawet, że czynność dokonana przez stronę po upływie udzielonego terminu może być przez organ z ważnych powodów, zwłaszcza w interesie prawdy obiektywnej, uznana za ważną, ponieważ organ administracyjny jest pełnym dysponentem ustalonego terminu (Z. Janowicz Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo Naukowe PWN 1995 r., str. 57). Należy mieć również na uwadze, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także przez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Omyłkowe bowiem nałożenie przez organ na inwestora obowiązków, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez stronę wadliwości zajętego wcześniej stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1250/04). Określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, właściwy organ powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania (art. 8) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9). Termin ten powinien być zatem ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Inny bowiem termin należy ustalić w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymagającym jedynie drobnych korekt, a inny w przypadku stwierdzenia takich niezgodności w zakresie wymagającym dokonanie zmian gabarytów obiektu budowlanego oraz jego formy architektonicznej. Przyjęcie poglądu, że termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinien być stosunkowo krótki i w razie niedochowania go przez wnioskodawcę powodować wydanie decyzji odmownej, prowadziłby w konsekwencji do ustalania nierealnych do dotrzymania terminów, prowadzących do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe wnioski mają istotne znaczenie w przypadku liczenia terminu 65 dni do wydania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Do terminu, o którym mowa w tym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8). Jeżeli zatem, jak wykazano wyżej, organ określając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi brać pod uwagę okoliczności, na wystąpienie których nie miał wpływu, należy przyjąć, że opóźnienie spowodowane koniecznością usunięcia tych nieprawidłowości jest opóźnieniem powstałym z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie podlegającym wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 38 ust. 8 Prawa budowlanego (por. również wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 95/96). Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku opóźnienie spowodowane wezwaniem do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest opóźnieniem powstałym z przyczyn niezależnych od organu. Podzielić należy bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 110/06, LEX nr 327823, zgodnie z którym zarzut nieprawidłowego wezwania do usunięcia naruszeń jest możliwy do oceny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia organowi kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. Ocena ta może polegać na analizie czy działanie organu architektoniczno-budowlanego było prawidłowe, a więc opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane było przyczyną niezależną od tego organu. Ponieważ Sąd I instancji nie rozważył czy wydanie w przedmiotowej sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia nakładającego na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie spowodowało opóźnień w wydaniu pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zaskarżony wyrok należy uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.