II SA/Po 360/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych W dniu [...] roku spółka A złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w P. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie przedmiotowej nieruchomości uzasadniając, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku usunięcia szeregu nieprawidłowości. W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu braków i nieprawidłowości w tym m.in. do precyzyjnego wskazania oznaczeń geodezyjnych działek, sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora udzielił stosownych wyjaśnień, załączając kserokopię aktu notarialnego ustanawiającego służebność gruntową ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela dz. o nr ew. [...], [...] oraz [...], [...] polegającą m.in. na prawie przejazdu i przechodu przez część działki o nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie spółka A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w P., na dz. nr ew. [...], [...], [...] i [...] ark. [...], ob. G. W dniu [...] roku E.G. złożyła osobiście odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda W., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania E.G. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...], [...] w P., na dz. nr ew. [...], [...], [...] i [...] ark. [...], ob. G. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że E. G. jako współwłaścicielka nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, była stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. odwołująca odebrała w dniu [...] o czym świadczy m.in wydruk poświadczenia doręczenia odbioru przesyłki zagranicznej (nr [...]) znajdującej się na stronie operatora pocztowego, natomiast odwołanie zostało złożone osobiście w dniu [...] do Urzędu Miasta P. Termin czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie rozpoczął bieg w dniu [...] r., podczas gdy E.G. wniosła odwołanie przed terminem jej doręczenia. Organ stwierdził, że zbadał, czy E. G. mogła w dacie złożenia środka odwoławczego posiadać szczegółową wiedzę o wydanej decyzji pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz akt organu I instancji nie wynikało aby mogła ona odebrać decyzję osobiście w tym również kserokopię badanego rozstrzygnięcia. E.G. w piśmie z dnia [...] roku nie wskazała również jakiej decyzji pozwolenia na budowę dotyczy odwołanie, w tym szczególnie numeru decyzji oraz daty jej wydania. Natomiast wskazanie numeru sprawy organu I instancji w nagłówku złożonego odwołania zdaniem organu było konsekwencją posiadanych informacji zaczerpniętych z pism do niej w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] roku E.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] roku stwierdzające niedopuszalność odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. Skarżąca podniosła, że o wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta P. dowiedziała się od innego uczestnika postępowania przebywając w tym czasie w Polsce i dlatego dnia [...] roku wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Firma spółka A odebrała powyższą decyzję osobiście w dniu [...] i tego dnia decyzja weszła do obrotu prawnego. Doręczenie decyzji firmie spółka A w dniu [...] spowodowało jej wejście do obrotu prawnego i w tych okolicznościach pozbawienie skarżącej uprawnienia do złożenia odwołania przed formalnym odebraniem decyzji w Belgii jest skrajnie formalne. Nie ma zatem racjonalnego uzasadnienia dla pozbawienia strony możliwości odwołania tylko z tego powodu, że odwołanie wniosła przed formalnym odebraniem decyzji. Oznaczałoby to "łapanie strony w pułapkę", w ramach której wniesione odwołanie byłoby przedwczesne a pozyskanie wiedzy o niedopuszczalności odwołania - uniemożliwiałoby jego wniesienie z powodu upływu terminu. Wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i art. 110 k.p.a. dokonana przez organ była błędna, naruszała zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ zaznaczył, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji przez skarżącą zostanie dosłane niezwłocznie po uwzględnieniu reklamacji pocztowej przez operatora. Wyjaśnienia Urzędu Miasta P. dotyczące brakującego zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji znajdują się na str. 235-228 akt II instancji (teczka nr 2). Ponadto na s. 287 (teczka nr 2) znajduje się wydrukowana informacja dotycząca śledzenia przesyłki zagranicznej ([...]). Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik Firmy spółka A z siedzibą w P. podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ oraz dodał, że przywołane przez skarżącą E. G. poglądy mogłyby znaleźć zastosowanie, gdyby nie brała ona udziału w sprawie administracyjnej. Ponadto odwołanie wniesione przed doręczeniem decyzji mogłoby zostać uznane za skuteczne gdyby zostało ono wniesione z dniem odebrania decyzji przez skarżącego, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Co więcej strona zwróciła uwagę, że wniesienie odwołania mogłoby zostać uznane za skuteczne, gdy w momencie jego składania, decyzja weszła do obrotu prawnego, a skarżąca była w posiadaniu decyzji organu I instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, jak ustalił organ odwoławczy. W dniu składania odwołania E. G. nie była w posiadaniu decyzji (nie weszła w jej posiadanie nawet w nieformalny sposób), nie zapoznała się tym samym z jej treścią, co miało wynikać z treści odwołania, które nie powołuje nawet numeru decyzji, a także z samej skargi. W aktach sprawy nie ma również jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie takiego faktu. E.G. wiedziała jedynie że taka decyzja została wydana, ale nie znała zupełnie jej treści, a w jej posiadanie weszła dopiero [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku., poz. 1302 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co jest przejawem oficjalności postępowania sądowego. Jednocześnie na mocy art. 119 ust. 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzyosobowym. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż istotą niniejszego postępowania jest kontrola aktu, którym organ formalnie zakończył postępowanie odwoławcze z uwagi na przedmiotową niedopuszczalność odwołania, które – zdaniem Wojewody W. - wniesiono przedwcześnie, a więc nieskutecznie. Wokół tego zagadnienia koncentruje się zarzut skargi, kwestionujący zastosowanie przepisów procesowych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", które nie uwzględniają faktu wejścia do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zaskarżenia jej już po tym fakcie. W związku z tym należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wskazano, że odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 110 § 1 k.p.a. określa także początek biegu terminu do złożenia odwołania. Zasadne jest więc co do zasady stanowisko, zgodnie z którym środek zaskarżenia wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja weszła do obiegu (została doręczona), jest niedopuszczalny w myśl art. 134 k.p.a. Przedwczesne wniesienie odwołania nie może bowiem wywołać skutków prawnych. Słusznie więc twierdzi organ, iż gdyby rozpoznał takie przedwczesne odwołanie (wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji), to wydane rozstrzygnięcie byłoby dotknięte wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. taka sytuacja faktyczna nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do spraw, w których odwołanie wnoszone jest od decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Przywoływane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczą natomiast sytuacji odmiennych niż występująca w rozpatrywanej sprawie. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art. 110 § 1 k.p.a. zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i jednocześnie znalazł się w posiadaniu podmiotu uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia w momencie jego wnoszenia, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (tak wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15; wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2289/17). Słusznie podnosi się więc do rangi zasady zapatrywanie, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich interpretować na niekorzyść strony podejmującej czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji. W rezultacie należy przyjąć, że nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżone stanowisko Wojewody W., formalnie kończące etap badania sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tym względzie należy zaznaczyć, ze przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku została doręczona firmie spółka A z siedzibą w P. w dniu [...] roku i tę datę należy przyjąć za wejście decyzji organu I instancji do obrotu prawnego. Natomiast skarżąca E. G. wniosła odwołanie dnia [...] roku, a więc w momencie, gdyż decyzja organu I instancji funkcjonowała już w obrocie prawnym. Pomimo tego, że E. G. dowiedziała się o decyzji od innego uczestnika postępowania, któremu została ona w sposób prawidłowy doręczona, nie może to automatycznie skutkować uznaniem, że wniesione odwołanie jest nieskuteczne. W tym względzie należy podkreślić, że zbyt jednostronne były ustalenia organu dotyczące drugiego elementu konstrukcji umożliwiającej skuteczne wniesienie odwołania, a mianowicie braku posiadania przez E. G. choćby kopii decyzji organu I instancji, od której zostało wniesione odwołanie z dnia [...] roku. Nie można bowiem oprzeć takiego twierdzenia wyłącznie wnioskując po treści złożonego odwołania i opierając się na przekonaniu, że skarżąca znała wcześniej sygnaturę akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta P. W tym względzie organ odwoławczy nie zweryfikował swoich przekonań względem E. G. i nie umożliwił jej wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska w tej kwestii poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz akt organu I instancji nie wynika, aby Skarżąca mogła odebrać decyzję osobiście, w tym również kserokopię badanego rozstrzygnięcia (brak adnotacji w aktach sprawy). Takie zachowanie organu odwoławczego należało uznać za zbyt zachowawcze. W tym względzie należy uwzględnić, że zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma. Przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tego postanowienia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia postanowienia którejkolwiek ze stron postępowania. Zarówno w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz, lex/el., wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/17). Jako skrajnie formalne należałoby zatem traktować podejście, które w okolicznościach rozpoznawanej spraw pozbawiło stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i art. 110 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca również uwagę, iż w sprawie wciąż nie zostały przedstawione przez organ dokumenty potwierdzające doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji w dniu [...] roku, od których wspominał w odpowiedzi na skargę. Mimo niewątpliwych wyjaśnień w kwestii doręczenia decyzji Prezydenta Miasta P. po terminie wniesienia odwołania przez E. G. i uprawdopodobnienia daty doręczenia decyzji organu I instancji kwestia ta nie została jednak ostatecznie rozstrzygnięta. Dopiero jej jednoznaczne wyjaśnienie umożliwi miarodajne odniesienie rozstrzygnięcie w przedmiocie prawidłowości wniesienia odwołania przez skarżącą. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art 145 § 1 pkt 1lit. c) ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 200 i 205 ustawy p.p.s.a.