I OSK 2791/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 307/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wydania rozkazu o zmianie zaszeregowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 307/19, odrzucił skargę M. M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wydania rozkazu o zmianie zaszeregowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący upatrywał bezczynności Szefa ABW w niewydaniu rozkazu personalnego odmawiającego zaszeregowania go do grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a", w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ochronie prawnej podlega istnienie oraz ustanie stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, a wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Skoro zatem sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "p.p.s.a.") są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych, to – w ocenie Sądu – w ten sam sposób trzeba było potraktować żądanie zaszeregowania funkcjonariusza do wyższej grupy uposażenia zasadniczego. Od powyższego postanowienia skarżący złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych jak i rozpoznanie sprawy na rozprawie. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 60 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm). w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2018 r. poz. 713, dalej: "rozporządzenie), przez pozbawienie skarżącego prawa do traktowania na równych zasadach dostępu do służby publicznej i wiedzy o kryteriach w oparciu o jakie pominięto go przy awansie w grupie uposażenia zasadniczego przewidzianego przez rozporządzenie, 2. art. 45 i art. 77 ust 2 Konstytucji RP w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia, przez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, z uwagi na odrzucenie przez WSA skargi na bezczynność organu w sytuacji odmowy wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie uposażenia skarżącego (zmiany grupy zaszeregowania) związanego z wejściem w życie przepisów rozporządzenia i tym samym uniemożliwienie skarżącemu skontrolowania legalności działania organu w tym zakresie; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 862), przez odrzucenie skargi na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie odmowy zmiany grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...) i związanej z tym podwyżki w grupie zaszeregowania skarżącego będącej, jako składowa uposażenia, jednym z elementów stosunku służbowego funkcjonariusza ABW, z uwagi na uznanie, iż tego rodzaju sprawa będąca sprawą między przełożonymi i podwładnymi nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy rozporządzenie adresowane było do wszystkich funkcjonariuszy ABW, a zmiana elementów stosunku służbowego, do których należy zmiana uposażenia (zmiana grupy zaszeregowania) wymaga każdorazowo wydania decyzji administracyjnej albowiem stanowi zmianę stosunku służbowego; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, przez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi wskazujących na bezczynność organu oraz zarzutów dotyczących zasadności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, a także błędne odniesienie się przez Sąd w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do przykładowych orzeczeń traktujących o mianowaniu na wyższy stopień służbowy, a nie dotyczących kwestii zmian stosunku służbowego w zakresie uposażenia i grupy zaszeregowania w związku z wejściem w życie rozporządzenia oraz niewyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd przyjął iż zmiana wysokości grupy zaszeregowania – uposażenia związana była z mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe, w sytuacji kiedy skarżący wystąpił o podwyższenie grupy zaszeregowania w związku z wejściem w życie rozporządzenia w ramach zajmowanego stanowiska, a nie z roszczeniem o mianowanie na wyższe stanowisko służbowe; 3. art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia oraz w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, przez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż odmowa zmiany grupy uposażenia (podwyżka zgodnie z rozporządzeniem) i związanej z nią stawki zaszeregowania w ramach zajmowanego przez skarżącego stanowiska, w związku z wejściem w życie cyt. powyżej przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...), czyli wynikającej z przepisów prawa, jest sprawą w zakresie podległości służbowej, o której mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie wymagającej wydania decyzji administracyjnej przez organ i nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy do postępowań w sprawach osobowych dotyczących przyznawania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z czego należy wywodzić, że odmowa zmiany grup zaszeregowania wynikająca z nowych przepisów prawa wymaga wydania decyzji administracyjnej o odmowie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze decyzji (uposażenie zasadnicze funkcjonariusza) oraz, że właściwym organem do jej rozpoznania i załatwienia jest Szef ABW, albowiem w jego kompetencji jest załatwianie spraw osobowych, w tym uposażeniowych podległych mu funkcjonariuszy. Podniósł, że niniejsza sprawa odnosi się de facto do wniosku o zmianę stosunku służbowego, tj. zmianę grupy zaszeregowania – wysokości uposażenia – w związku z wejściem nowych stawek uposażenia, określonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...). Skarżący podkreślił, że rozporządzenie to było adresowane do wszystkich funkcjonariuszy ABW. Zatem, skoro organ nie rozstrzygnął w tym przedmiocie, to przysługiwało mu uprawnienie do wystąpienia o taką korektę zaszeregowania. Wobec tego, jeśli organ nie uwzględnił takiej korekty, to winien był wydać rozstrzygnięcie w formie rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej) w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, mając na względzie, że uposażenie jest elementem stosunku służbowego funkcjonariusza, kształtowanego w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można przyjąć, że zmiana grup zaszeregowania wprowadzona aktem powszechnie obowiązującym mieści się w pojęciu "dyskrecjonalnej władzy organu" i w zakresie spraw między podwładnymi a przełożonymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef ABW wniósł o jej oddalenie, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W ocenie organu postanowienie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, a zawarte w skardze kasacyjnej rozważania nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 50 ust.1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, przedmiotem skargi funkcjonariusza była bezczynność Szefa ABW polegająca na niewydaniu rozkazu personalnego (decyzji) w przedmiocie odmowy mianowania go z dotychczasowej grupy zaszeregowania na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem, ale z oznaczeniem lit. "a", z którą wiąże się wyższe uposażenie w związku z wejściem w życie z dniem 26 kwietnia 2018 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Takiej treści jest także pismo (raport) skarżącego kasacyjnie z 14 maja 2018 r. skierowane do Szefa ABW. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w ABW są decyzjami uznaniowymi. W niniejszej sprawie, wobec żądania skarżącego kasacyjnie oraz wobec poczynionych powyżej rozważań, uznać należy, że rację miał Sąd pierwszej instancji przyjmując, że zmiana grupy zaszeregowania oraz stawki uposażenia zasadniczego, wymagały wydania rozkazu personalnego w przedmiocie stosunku służbowego, a w konsekwencji mianowania na wyższe stanowisko służbowe. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na decyzje, akty, postanowienia i czynności w tym przedmiocie, ale także skarga na bezczynność organów w ww. kwestii. W związku z tym należy stwierdzić, że sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego żądanie zaszeregowania do wyższej grupy uposażenia zasadniczego należy potraktować jako taką właśnie sprawę, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji odnoszącego się do dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Stwierdzenie natomiast podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Ustosunkowując się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).