II SAB/Wa 307/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wydania rozkazu o zmianie zaszeregowania postanawia : odrzucić skargę Pismem z [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2018 r.) M. M. (zwany dalej: skarżący), wniósł do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwany dalej: Szef ABW, organ), w związku z pominięciem go przy mianowaniu na wyższą grupę uposażenia zasadniczego na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2018 r., poz. 713; zwane dalej: rozporządzeniem zmieniającym), wniosek o wydanie indywidualnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany stawki uposażenia w ramach posiadanej przez niego grupy zaszeregowania. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Szef ABW pismem z [...] sierpnia 2018 r. poinformował skarżącego, iż w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariusze zajmujący stanowiska służbowe zaszeregowane do grup 24-19 oraz 00-0, otrzymali podwyżkę uposażenia zasadniczego z mocy prawa. Natomiast w odniesieniu do nowych grup uposażenia wprowadzonych na mocy rozporządzenia zmieniającego, oznaczonych literą "a" (grupy od 18a do 01a), wymagany był awans na stanowisko służbowe zaszeregowane do tej grupy, który następował na podstawie rozkazu personalnego, czyli mianowanie uzależnione było od uznania przełożonych oraz oceny dotychczasowego przebiegu służby danego funkcjonariusza. Jednocześnie organ wskazał, iż funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o mianowanie na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego. Nadto brak jest podstaw prawnych do wydania rozkazu personalnego, w takiej jak skarżącego sytuacji, gdy organ nie dostrzega potrzeby mianowania na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a". Pismem z [...]lutego 2019 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w którym wezwał Szefa ABW do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem znak [...] z [...] marca 2019 r., Szef ABW stwierdził brak bezczynności w sprawie. W skardze złożonej na bezczynność organu do sądu administracyjnego w przedmiocie wydania rozkazu o zmianie zaszeregowania skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o zobowiązanie organu do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy mianowania na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem ale z oznaczeniem lit. "a", z którą wiąże się podwyżka uposażenia, zgodnie z rozporządzeniem zmieniającym. Nadto wniósł o zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, przytaczając argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w piśmie skierowanym do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne określone w ustawie - w art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 4 p.p.s.a. i art. 154 § 1 p.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Przepis art. 5 pkt 2 p.p.s.a. określa, iż sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej. Zdaniem skarżącego Szef ABW pozostaje bezczynny, nie wydał bowiem rozkazu personalnego odmawiającego zaszeregowania go do grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a", w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż kwestie dotyczące uposażania zasadniczego funkcjonariuszy ABW, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Zgodnie bowiem z regulacją § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 862), stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w rozkazie personalnym. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 2 pkt 7 tego aktu prawnego, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość dodatków do uposażenia. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie za niedopuszczalne uznaje się rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnej decyzji administracyjnej (rozkazie personalnym), niż dotyczącej stosunku służbowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2002 r. o sygn. akt II SA 321/02; niepubl.). W konsekwencji zasadnym staje się przyjęcie, iż zmiana grupy zaszeregowania oraz stawki uposażenia zasadniczego skarżącego, wymagała wydania rozkazu personalnego w przedmiocie stosunku służbowego, a w konsekwencji mianowania go na wyższe stanowisko służbowe. Jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 422/10, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela "Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych [...] jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 p.p.s.a." Stanowisko to jakkolwiek wypowiedziane na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej, zachowuje pełną aktualność w realiach niniejszej sprawy. Pogląd ten potwierdza treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm.), w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz ustanie stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Skoro zatem sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym z mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych, to również żądanie zaszeregowania funkcjonariusza do wyższej grupy uposażenia zasadniczego, jako żądanie pochodne do ww. nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.