II SA/Gd 415/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala sprzeciw. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2019 r., nr [..], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2019 r., nr [..] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W decyzji Starosty z 19 listopada 2014 r., utrzymanej w mocy przez decyzję Wojewody z 13 kwietnia 2015 r., organ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A. (wieża stalowa o całkowitej wysokości konstrukcji 41 m n.p.t.) – kategoria obiektu XXIX oraz budowie wewnętrznej linii zasilającej stację (WLZ) – kategoria obiektu VIII, na działce nr [..] w miejscowości M., gmina Ż. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A., decyzją z 11 stycznia 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 361/15, uchylił ww. decyzję Wojewody z 13 kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 19 listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowy i wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1959/16, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W następstwie wznowienia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 marca 2019 r. uchylił swoją decyzję z 11 stycznia 2016 r., udzielającą A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i wewnętrznej linii zasilającej oraz odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w omawianym przypadku zaistniała przesłanka z art.145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako k.p.a.) do wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i zasilającej ją wewnętrznej linii – po prawomocnym orzeczeniu przez sąd administracyjny o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz – przesłanka z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż inwestycji nie można użytkować bez pozostającej w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2019 r. wniosła B. (po przekształceniu - właściciel stacji bazowej telefonii komórkowej), zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.: art. 10 § 1 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej p.b.) w zw. z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 p.b., a także art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Odwołująca podniosła, że postępowanie wznowieniowe nastąpiło bez zapewnienia czynnego udziału w nim stron, wskazując że od 31 sierpnia 2018 r. jest właścicielem stacji bazowej telefonii komórkowej [..], która na mocy zaskarżonej decyzji ma być wyłączona z użytkowania. A.. - inwestor i pierwotny właściciel tego obiektu - również nie miał zapewnionego czynnego udziału, gdyż zaskarżona decyzja została wysłana do byłego pełnomocnika tej Spółki. Ponadto, zdaniem odwołującej, zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Pominięto skutki społeczno-gospodarcze wydanej decyzji, oznaczające niemożność świadczenia usług telekomunikacyjnych (jako realizacji) inwestycji celu publicznego. Pominięto też okoliczności, w wyniku których, pomimo uchylenia wyrokiem sądu administracyjnego pozwolenia na budowę, po sprawdzeniu zgodności prac z projektem budowlanym, który zachowuje ważność, potwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa oraz sprawdzeniu zgodności działania stacji z przepisami ochrony środowiska - zasadnym byłoby stwierdzenie, że stacja bazowa telefonii komórkowej [..] może być dalej użytkowana, co oznaczało konieczność wydania orzeczenia w trybie art.146 § 2 k.p.a. Zaniechano wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Niewłaściwie zastosowano art.151 § 2 w zw. z art.146 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w ramach wznowionego postępowania. Pominięto fakt, że wobec braku zastrzeżeń sądu administracyjnego do elementów konstrukcyjnobudowlanych obiektu z instalacjami i zasilaniem elektroenergetycznym - nie ma żadnych podstaw do uchylenia pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 czerwca 2019 r. uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Obowiązek uzyskania dla stacji bazowej telefonii komórkowej, wybudowanej na działce nr [..] w M., decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika z art. 55 ust.1 pkt 1 lit. h) p.b., określającego, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do (m.in.) kategorii XXVIIl-XXX. Ze względu na fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej została uchylona na podstawie ww. orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji, warunek zawarty w art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h) p.b. nie został spełniony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był zatem zobligowany wznowić postępowanie w sprawie wydanej – w oparciu o uchyloną decyzję – decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu i zakończyć postępowanie stosowną decyzją. Rozstrzygnięciem tym mogła być wyłącznie decyzja odmawiająca wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ nie można udzielić takiego pozwolenia przy braku decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunki do ponownego ubiegania się inwestora o pozwolenie na użytkowanie zaistnieją, gdy uzyska on od organu administracji architektoniczno-budowlanej (Starosta Powiatowy) nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zauważył jednak, że z załączonych do odwołania kopii dokumentów (odpis z KRS A. i B.) wynika, że właścicielem stacji bazowej telefonii komórkowej w M. od dnia 31 sierpnia 2018 r. jest B. Tym samym stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym. Wskazał przy tym, że dla rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia, powoływanie się przez organ pierwszej instancji w piśmie z 15 kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie, że nie posiadał on wiedzy na temat podziału A. i przeniesienia części majątku na rzecz B. oraz o zmianie pełnomocnika przez A. To nie strona powinna wykazać aktywność w kwestii ustalenia kręgu stron postępowania oraz w konsekwencji jego ustalenia - by zapewnić czynny udział tych stron w postępowaniu, gdyż taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania nadzwyczajnego i uwzględnienia aktualnych pełnomocnictw oraz poinformowania stron o postanowieniu z 20 grudnia 2018 r. wznawiającym postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 11 stycznia 2016 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wewnętrznej linii zasilającej stację. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, do którego zalicza się instytucję wznowienia postępowania, nie jest, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego), merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, o które wnosi pełnomocnik. We wznowionym postępowaniu nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie merytorycznym, dlatego nie było potrzeby zawiadamiania stron o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. Zatwierdzony projekt budowlany, będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, również nie funkcjonuje w tym obrocie (nie "zachowuje ważności"). Art. 146 § 2 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż bez funkcjonującej w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie nie jest możliwe. W myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zatem wydane w granicach prawa decyzje w zakresie zadań i kompetencji tych organów nie naruszają interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2019 r. wniosła B., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze Spółka wskazała, że nie kwestionuje zaskarżonej decyzji w zakresie, w którym uwzględniła ona postawiony w odwołaniu zarzut nie zapewnienia jej oraz poprzedniej właścicielce stacji bazowej [..] A. udziału w postępowaniu wznowieniowym. Jednak w jej ocenie stanowisko zawarte w decyzji z 10 czerwca 2019 r. w pozostałej kwestii jest błędne, ponieważ narusza szereg przepisów prawa, tj.: I. przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a oraz w zw. z art. 59 ust 5, art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 oraz art. 59a p.b. poprzez niewłaściwe wskazanie organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz błędne wytyczne w zakresie wykładni prawa, polegające na: a) pominięciu konieczności uwzględnienia uzasadnień wyroków sądu administracyjnego obu instancji, z których jednoznacznie wynika, że zasadnicza część obiektu w ogóle nie jest dotknięta jakimikolwiek wadami tj. w zakresie samej konstrukcji wieży wraz z zasilaniem elektroenergetycznym i instalacjami, a więc ich dalsze użytkowanie nie zagraża katastrofą budowlaną i nie ma żadnych podstaw do uchylania pozwolenia na ich użytkowanie – a wątpliwości sądu budziły jedynie: - brak zbadania projektu zagospodarowania działki z przepisami w zakresie wskazanym art. 35 ust 1 pkt 2 p.b., co w ramach wznowionego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mógł samodzielnie zrobić organ I instancji oraz - aspekty "środowiskowe" anten sektorowych stacji bazowej pod kątem ich oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności - co w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wznowieniowego zostałoby wyjaśnione poprzez analizę zgłoszenia emisji wraz z wynikami pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych stacji już uruchomionej i w rezultacie w pełni uzasadniałoby odmowe uchylenia pozwolenia na użytkowanie nie tylko w odniesieniu do samej konstrukcji wieży wraz z instalacjami i zasilaniem elektromagnetycznym, ale również w odniesieniu do pozostałej części inwestycji, która w jakikolwiek sposób nie narusza przepisów prawa obowiązującego; b) błędnym uznaniu, że w ramach wznowionego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania merytorycznego w zakresie orzeczenia w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wobec niejurysdykcyjnego charakteru tegoż postępowania. Organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia we wznowionym postępowaniu pełnego merytorycznego postępowania, a w okolicznościach sprawy - w braku zastrzeżeń sądu administracyjnego do elementów konstrukcyjno-budowlanych obiektu wraz z instalacjami i zasilaniem elektroenergetycznym - nie było żadnych postaw do uchylenia pozwolenia na użytkowanie obiektu w tej części, co do budzących zaś wątpliwości sądu braków w zakresie zbadania projektu zagospodarowania działki oraz aspektów środowiskowych oddziaływania anten stacji bazowej na środowisko, w tym miejsca dostępne dla ludności - wobec możliwości samodzielnego wykonania przez organ I instancji sprawdzenia projektu zagospodarowania działki oraz braku sprzeciwu organu ochrony środowiska co do uruchomienia stacji bazowej, jak również braku zastrzeżeń pozostałych właściwych organów wobec złożonych im sprawozdań z pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych - w żadnej mierze nie było konieczności orzekania o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla stacji bazowej BT; c) nieuzasadnionym uznaniu, że uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, iż traci ważność sam projekt budowlany jako opracowanie architektonicznobudowlane, co jest sprzeczne ze wskazaniami doktryny i orzecznictwa wskazującego, że stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, w przypadku wyeliminowania którejkolwiek z nich z obrotu prawnego, powinno się odbywać w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny) zachowuje swoja wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa (wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2004 r., sygn. akt. IV SA/Wa 4725/02); d) braku wskazania, że w ramach wznowionego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ I instancji winien przeprowadzić kontrolę przewidzianą w art. 59a p.b. 2. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności błędne uznanie, że nie mają znaczenia uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych uchylających pozwolenie na budowę, projekt budowlany nie budzący zastrzeżeń tychże sądów, jak również projekt zagospodarowania oraz znajdujące się w aktach sprawy wyniki pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, które wbrew błędnemu stanowisku organu II instancji winny być przez organ I instancji merytorycznie ocenione; 3. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich konkretnie przyczyn uznano, że we wznowionym postępowaniu nie prowadzi się w ogóle postępowania jurysdykcyjnego, projekt budowlany oraz wyniki pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności inwestycji z prawem i orzeczenia o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie; 4. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez nakazywanie organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania wyłącznie w zakresie czysto formalnym, podczas gdy obowiązkiem organu we wznowionym postępowaniu jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 59 ust. 5, art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 oraz art. 59a p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że po wznowieniu postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia użytkowanie, organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, przeprowadzając wszelkie czynności przewidziane w ramach ww. postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji ze względu na zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak czynnego udziału strony postępowania – B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Sprzeciw służy zatem skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku wznowionego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 stycznia 2016 r. udzielającą A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wewnętrznej linii zasilającej stację, na terenie działki nr [..] w miejscowości M., gmina Ż. Wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, co nie zmienia jego zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybie nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie wznowienia jest nowym postępowaniem, odrębnym od postępowania, które toczyło się w trybie zwyczajnym, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron. Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania wznowieniowego, co stanowiło o naruszeniu przez niego art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b., co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż organ ten nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Bezsporne jest, potwierdza to także treść skargi, że w postępowaniu tym nie brała udziału B., czemu dawała wyraz również w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że z dniem 31 sierpnia 2018 r. nastąpił podział A. poprzez przeniesienie części majątku tej Spółki na B. - w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 505 ze zm.). Oznacza to, że z dniem 31 sierpnia 2018 r. B. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki A. Tymczasem postanowienie z 20 grudnia 2018 r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 11 stycznia 2016 r., a także decyzja z 20 marca 2019 r. kończąca to postępowanie przed organem I instancji zostały wysłane na adres pełnomocnika A. Wobec powyższego sąd stwierdza, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wznowieniowe dotknięte było istotnymi uchybieniami związanymi z brakiem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Uchybienia te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Ustalenie stron postępowania wznowieniowego na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby ponadto, o czym mowa była powyżej, naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., oznaczałoby bowiem zaakceptowanie sytuacji, w której strona postępowania została pozbawiona prawa do czynnego udziału w każdym jego stadium, a więc również przed organem I instancji. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym powinien ponownie ustalić krąg stron postępowania i zapewnić im czynny w nim udział. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, w następstwie stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji krąg stron nie został prawidłowo ustalony, skutkiem czego strona nie brała udziału w tym postępowaniu, zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zagwarantowanie stronom ich uprawnień procesowych. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych sprzeciwu wyjaśnić należy, że w myśl powołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. Podobnie, w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny merytorycznej tej decyzji, w szczególności w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania żadnych innych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Z tych względów sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów sprzeciwu, gdyż pozostają one poza zakresem kontroli, do jakiej sąd jest upoważniony na mocy powołanych wyżej przepisów prawa. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.