II OSK 2168/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "D." S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 166/19 w sprawie ze sprzeciwu "D." S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 166/19, oddalił sprzeciw "D." S.A. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lipca 2016 r. D.J. (dalej: "Wnioskodawca") zwrócił się do Starosty S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], której mocą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, rozbiórkę i budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, wewnętrznej linii zasilania energetycznego oraz wewnętrznej linii oświetlenia wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w R., gmina U. W uzasadnieniu Wnioskodawca wskazał, że nie brał udziału jako strona w tym postępowaniu, choć nieruchomości, których jest właścicielem, tj. działki nr [...] i [...], znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej na działce nr [...] inwestycji. Inwestycja zrealizowana na działce nr [...] negatywnie wpływa bowiem na jego nieruchomość przez hałas emitowany przez dostawy towarów samochodami dostawczymi oraz przez klientów obiektu. Starosta S. postanowieniem z [...] lipca 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2016 r., uznając, że wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, gdyż należąca do niego nieruchomość, pomimo sąsiedztwa, nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem Starosty realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek Wnioskodawcy i nie niesie za sobą ograniczeń związanych z ewentualną realizacją obiektów na tych nieruchomościach. Po rozpoznaniu odwołania Wnioskodawcy Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że Wnioskodawcę należało uznać za stronę postępowania, gdyż samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. W ocenie Wojewody, emitowanie hałasu ma wpływ na nieruchomości sąsiednie. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda nakazał, aby organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uznał skarżącego za stronę postępowania i zbadał prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Wniesiony od decyzji kasacyjnej sprzeciw Spółki został oddalony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 275/18. W uzasadnieniu Sąd uznał, że z uwagi na ustalenie przez Wojewodę, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dnia [...] kwietnia 2016 r. było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", nakazanie przeprowadzenia organowi pierwszej instancji postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej tą decyzją było uzasadnione. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta S. uznał, że Wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Starosta uznał, że przedłożony projekt jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie lokalizacji obiektu w odpowiednich odległościach od granic działek sąsiednich, nasłonecznienia i przesłaniania oraz odległości wyznaczonych miejsc parkingowych od granicy działki sąsiedniej, tj. nr [...]. Organ ocenił, że inwestycja nie ma negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie i nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, zatem wnioskowane przedsięwzięcie nie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ uznał, że z uwagi na brak uprawdopodobnienia zarzutów o istnieniu negatywnych oddziaływań przez planowaną inwestycję brak jest podstaw do powołania w sprawie biegłych z zakresu akustyki środowiska, hałasu i ochrony przed hałasem oraz z zakresu ochrony środowiska. Starosta podkreśli, że miejscowość, w której ma być realizowana inwestycja, jest terenem turystycznym, nastawionym w okresie sezonowym na obsługę turystów, co z założenia powoduje zwiększony ruch kołowy oraz pieszy, wraz ze zwiększeniem natężenia hałasu z położonych w tej miejscowości obiektów turystycznych, gastronomicznych, handlowych i rozrywkowych. Uznał przy tym, że planowana inwestycja natężenia tych oddziaływań nie będzie zwiększać. Ponadto, punktem wyjścia dla ustalenia, przekroczenia norm hałasu jest ustalenie, czy na wskazanym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu, a tym samym ustalenie, czy istnieje źródło emitujące hałas, co w konsekwencji umożliwi określenie zasięgu jego oddziaływania. Organ wskazał, że w zakresie oddziaływania na sąsiednią nieruchomość nie wystarczy powołanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji, gdyż właściwy przepis mówi o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu, a nie o immisjach. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez Wnioskodawcę Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta był zobowiązany do zbadania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Zdaniem Wojewody przepisami, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności. W ocenie Wojewody obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem w projekcie budowlanym wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, lecz tylko, czy interes taki temu pomiotowi przysługuje, przy czym emitowanie hałasu przez dostawy towarów samochodami dostawczymi oraz przez klientów obiektu zakłócają możliwość racjonalnego korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości wypoczynkowej. W konsekwencji organ odwoławczy zobowiązał Starostę, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uznał Wnioskodawcę za stronę postępowania i rozpoznał sprawę merytorycznie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw Spółki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu, podczas gdy organ I instancji pominął oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie działki. Zdaniem Sądu przy ocenie legitymacji procesowej zastosowanie znaleźć powinna zasada rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie na korzyść strony domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Dopuszczenie strony do udziału w postępowaniu nie przesądza o merytorycznym bycie decyzji ostatecznej, a umożliwia wyłącznie ochronę przysługujących jej praw. W ocenie Sądu organ I instancji nieprawidłowo pominął regulacje przepisów Kodeksu cywilnego, co doprowadziło do wadliwego wykluczenia Wnioskodawcy z kręgu stron postępowania. Sąd uznał, że organ I instancji pominął oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie hałasu, natężenia ruchu, zanieczyszczeń komunikacyjnych oraz emitowanego oświetlenia również w porze nocnej, które zdjęciami, filmami i nagraniami wideo udokumentował wnioskodawca i bezpodstawnie uznał, że poziom hałasu generowany przez działalność planowanego obiektu nie może negatywnie oddziaływać na działki Wnioskodawcy. Zaznaczył przy tym, że dla statusu strony postępowania istotne jest wystąpienie oddziaływania inwestycji na określoną nieruchomość, a nie jego negatywny skutek czy ponadnormatywność. Sąd zwrócił również uwagę, że organ I instancji nie analizował spełnienia przez planowaną inwestycję spełnienia podstawowych wymagań dotyczących ochrony przed hałasem, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu bądź przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że Wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), dalej: "p.u.s.a.", w zw. z art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że organ odwoławczy błędnie uchylił decyzję organu I instancji; c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu, mimo że w sprawie doszło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przez pominięcie okoliczności, że Wnioskodawca nie jest już właścicielem działek [...] i [...], a zatem nie przysługuje mu status strony postępowania; d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy ustalenia prowadzone przez organ I instancji zmierzały do zbadania podstaw wznowienia postępowania, a nie zweryfikowania zgodności z prawem zgłoszonej inwestycji. Uzasadniając powyższe zarzuty, Spółka podniosła, że w zakresie ustalania obszaru oddziaływania inwestycji judykatura dąży do ograniczenia udziału w postępowaniu administracyjnym osób, których status prawny nie daje jednoznacznych podstaw do uznania, że przysługuje im legitymacja strony, w związku z czym nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że przy ocenie legitymacji procesowej wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie planowana inwestycja nie będzie generowała wpływu na działki [...] i [...] zarzucanego przez Wnioskodawcę ani nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka zaznaczyła też, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dopuszczalne jest jej użytkowanie w planowany sposób. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy działek sąsiednich. Spółka argumentowała, że oddziaływania faktycznego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy art. 140, art. 144 i art. 222 k.c. nie mogą przesądzać o przyznaniu statusu strony. W ocenie skarżącej kasacyjnie z faktu, że Wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania, nie oznacza, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, umożliwiając uchylenie wydanej decyzji. Spółka zarzuciła przy tym, że nakazanie w decyzji kasatoryjnej uznania wskazanej powyżej osoby za stronę postępowania jest niezgodne z art. 138 § 2 k.p.a., który nakazuje organowi odwoławczemu jedynie wskazanie organowi I instancji okoliczności, które ten musi wziąć pod uwagę, rozpatrując ponownie sprawę. Przepis ten nie daje zatem podstaw do narzucenia organowi I instancji określonego rozwiązania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących bezpodstawnego przyjęcia, że Wnioskodawca jest stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę a w konsekwencji nieprawidłowego – zdaniem Spółki – uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające wydanie decyzji kasatoryjnej, należy wskazać, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie w myśl art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że za przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia związane z zagospodarowaniem terenu można uznać również przepisy Kodeksu cywilnego regulujące zakres wykonywania prawa własności. Oczywiste jest bowiem, że w przypadku określonego zagospodarowania jednej nieruchomości, określone nieruchomości znajdujące się w pobliżu mogą doznać uszczerbku w postaci ograniczenia sposobu ich wykorzystania. W rozpoznawanej sprawie Wnioskodawca wykorzystuje swoją nieruchomość na potrzeby turystyczne, podczas gdy planowana inwestycja może spowodować zwiększenie okolicznego ruchu kołowego oraz hałasu, co niewątpliwie wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości Wnioskodawcy i przeznaczenie jej na potrzeby związane z wypoczynkiem. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające uznanie Wnioskodawcy za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym należy uznać, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, prawidłowo uznał, że w sprawie zaszły przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania oceniane jest z punktu widzenia postępowania, które podlega wznowieniu. Oznacza to, że do wznowienia postępowania wystarczające jest stwierdzenie np., że w postępowaniu nie brała udziału jedna z jego stron. Fakt, że w późniejszym okresie nastąpiła zmiana podmiotowa po stronie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wpływa na możliwość wznowienia postępowania, a jedynie może przemawiać za zmianą w zakresie tego, kogo można uznać za stronę wznowionego postępowania. W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie powyższego należy odnotować, że w myśl art. 64e p.p.s.a. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Tym samym sąd administracyjny nie jest upoważniony do dokonywania oceny wystąpienia innych naruszeń przepisu w tym w szczególności zastosowania dyspozycji normy wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. i nakazania uznania określonych faktów lub zdarzeń za udowodnione zamiast wskazania okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z kolei odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., należało uznać go za niezasadny. W przypadku stwierdzenia, że Wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, poza stwierdzeniem, że nieruchomości Wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, organ ten analizował szeroko wpływ planowanej inwestycji na pozostałe nieruchomości w zakresie wpływu wynikającego ze zwiększonego natężenia hałasu oraz dodatkowego ruchu kołowego w zakresie odpowiadającym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. w zakresie wynikającym z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. co zostało prawidłowo zidentyfikowane przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.