II SA/Gd 275/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 16 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Sprzeciw A. od decyzji Wojewody z dnia 16 listopada 2017 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 29 lipca 2016 r. D. J. zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [..], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, rozbiórkę i budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, wewnętrznej linii zasilania energetycznego oraz wewnętrznej linii oświetlenia wraz z infrastrukturą na działce nr [..] w R., gmina U. Wnioskujący, jak wskazał, nie brał udziału jako strona w tym postępowaniu, choć nieruchomość, której jest właścicielem tj. działki nr [..] i [..], znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej na działce nr [..] inwestycji. Inwestycja zrealizowana na działce nr [..] negatywnie wpływa bowiem na jego nieruchomość poprzez hałas emitowany przez dostawy towarów samochodami dostawczymi oraz przez klientów obiektu. Starosta postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [..]. Następnie, decyzją z dnia 8 września 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 145, art. 146 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [..]. Starosta uznał bowiem, że wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w postepowaniu zakończonym tą decyzją, gdyż należąca do niego nieruchomość, pomimo sąsiedztwa, nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Uzasadniając zajęte stanowisko Starosta wskazał, że działka nr [..] graniczy bezpośrednio z działkami o nr [..]-[..]. Działki nr [..] i [..] stanowią pas drogowy ulicy B. Działka nr [..], stanowiąca własność wnioskującego, jest działką niezabudowaną oznaczoną w ewidencji jak RVI i W-RVI i ze względu na swoje gabaryty przeznaczona jest na polepszenie warunków już zabudowanej budynkiem usługowym działki nr [..]. Pozostałe działki nr [..]-[..] również są niezabudowane i oznaczone są w ewidencji gruntów jako RIV i B. Projektowany na działce nr [..] budynek usługowo – handlowy parterowy będzie leżał w odległości 3 m od działki nr [..] i w odległości ok. 10,50 m od działki nr [..] a od działki nr [..] około 17 m. Miejsca postojowe na działce nr [..] zaprojektowano w odległości od granicy działki nr [..] zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Projektant prawidłowo określił obszar oddziaływania obiektu stwierdzając, że nie przekracza on granic działki nr [..]. Ponadto, projektowana budowa nie zwiększy ruchu w stosunku do istniejącego położonego przy głównej drodze wsi R. Żadne przepisy odrębne nie wprowadzają związanych z budową obiektu ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Z powyższego wynika, jak wskazał Starosta, że realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [..] i [..] i nie niesie za sobą ograniczeń związanych z ewentualną realizacją obiektów na tych nieruchomościach.. Od decyzji Starosty D. J. złożył odwołanie podnosząc, że błędnie przyjęto, że skoro inwestycja spełnia wymogi przepisów budowlanych to należąca do niego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W ocenie odwołującego się organ powinien zbadać poziom hałasu i zachowanie powierzchni biologicznie czynnej. Wojewoda decyzją z dnia 16 listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), uchylił decyzję Starosty z dnia 8 września 2017 r. a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał bowiem, że D. J. należało uznać za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r. Jak wyjaśnił, do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim, choć nie tylko, właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności. Jeżeli zaś obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest zatem odniesienie się do jej indywidualnych parametrów, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Wojewoda nie podzielił przy tym stanowiska organu I instancji, iż samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem w projekcie budowlanym wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W ocenie Wojewody emitowanie hałasu ma wpływ na nieruchomości sąsiednie. Z uwagi na powyższe, Wojewoda wskazał, aby organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uznał skarżącego za stronę postępowania i rozpoznał sprawę merytorycznie tj. zbadał prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następnych Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33 - 35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej. We wniesionym do Sądu sprzeciwie A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 16 listopada 2017 r. zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – poprzez jego błędną wykładnię i przyznanie D. J. statusu strony postępowania; - art. 6 K.p.a. – poprzez naruszenie zasady praworządności; - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. – poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i uznanie odwołującego się za stronę postępowania pomimo braku ku temu przesłanek. W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 16 listopada 2017 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Art. 64e p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja Starosty z dnia 8 września 2017 r. wydana została po wznowieniu (postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r.) postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r. nr [..], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, rozbiórkę i budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, wewnętrznej linii zasilania energetycznego oraz wewnętrznej linii oświetlenia wraz z infrastrukturą na działce nr [..] w R., gmina U. Art. 149 § 2 K.p.a. stanowi, że postanowienie (o wznowieniu) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że przedmiotem postępowania wznowionego jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, czy występuje przesłanka z art. 145a § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145b § 1 oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Starosta w decyzji z dnia 8 września 2017 r. doszedł do przekonania, że podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie istnieją i w związku z tym odmówił jej uchylenia. Wojewoda zaś w kontrolowanej decyzji uznał, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. została w niniejszej sprawie spełniona i D. J. powinien był zostać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r. Dlatego też, jak wskazał konieczne jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Z uwagi na ustalenie przez Wojewodę, że postępowanie, w którym zapadła decyzja Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r. było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nakazanie przeprowadzenia organowi I instancji postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej tą decyzją, w świetle art. 149 § 2 K.p.a., było konieczne. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest bowiem obowiązkowe a ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko co do ustalenia podstaw wznowienia, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi rażące naruszenia przepisów prawa procesowego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 695; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14, https://orzecznia.nsa.gov.pl). Z kolei, przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 K.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie a nie do przeprowadzenia całego postępowania na nowo. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Sąd zaznacza, że z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., ocena, czy D. J. powinien był zostać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie wchodziła w zakres rozpoznania sprawy w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sąd oddalił sprzeciw A. na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciwy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.