II OSK 3365/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 521/14 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od G. N. na rzecz A. B. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. N. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego we wznowionym postępowaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta Grodziski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i G. N. pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Grodzisku Mazowieckim. Ponieważ odwołanie od powyższej decyzji złożone przez A. B. wpłynęło po terminie, a wynikało z niego, że nie brał on udziału w postępowaniu bez własnej winy, Wojewoda Mazowiecki uznał je za wniosek o wznowienie postępowania i przekazał Staroście wraz z aktami sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Starosta Grodziski wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku, ustalającej przyczyny katastrofy budowlanej, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nakazał im wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. W wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta Grodziski na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania G. N., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 843/13 uchylił decyzję Wojewody. Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja wydana po wznowieniu postępowania musi uwzględniać stan prawny i faktyczny w dniu podjęcia tej decyzji. W niniejszej sprawie nie tylko brakowało prawidłowego powiadomienia A. B. o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wkrótce po rozpoczęciu robót rozbiórkowych przedmiotowego budynku nastąpiła katastrofa budowlana, która świadczy o wystąpieniu nieprawidłowości w procesie budowlanym. Jak zauważył organ odwoławczy, w projekcie budowlanym do rozbiórki zakwalifikowano werandę, taras i schodki zewnętrzne do piwnicy, stropodach nad piętrem, ściany zewnętrzne i wewnętrzne piętra, strop nad parterem, natomiast z przekazanego przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim z dnia 25 maja 2012 r. protokołu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że inwestorzy dokonali rozbiórki budynku, pozostawiając piwnice i jedną ścianę parteru w granicy działki. Zakres prac objętych zatwierdzonym projektem nie obejmował przy tym rozbiórki ścian parteru, co potwierdził kierownik budowy wpisem do dziennika budowy. Nadto w dzienniku budowy znajduje się wpis, że wykonano rozbiórkę budynku, pozostawiając ścianę od strony działki przy ul. [...] na wysokości parteru oraz strop nad piwnicami. Tym samym zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. projekt budowlany jest niezgodny ze stanem faktycznym. Wojewoda wskazał również na ustalenia organu I instancji, że fundamenty są w złym stanie technicznym, wymagają częściowej rozbiórki i odbudowy lub wzmocnienia. W wyniku robót rozbiórkowych i katastrofy budowlanej pozostała tylko jedna ściana parteru (częściowo odspojona) przeznaczona do zabezpieczenia, a projekt budowlany nie przewidywał rozbiórki ścian parteru. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. złożył G. N., zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 146 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Jak stwierdził Sąd, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia, czyli jedną z jej ustawowych przesłanek. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad zakończonego postępowania, a wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz zaznaczył, że równolegle prowadzono postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej, odnosząc się do niej w uzasadnieniu decyzji poprzez stwierdzenie m.in., że projekt budowlany nie obejmował rozbiórki trzech ścian parteru. Zdaniem Sądu, organ I instancji wykroczył poza zakres postępowania wznowieniowego. Dokonanie bowiem rozbiórki budynku niezgodnie z projektem nie jest przyczyną do wydania decyzji wznowieniowej. Te elementy powinny być przedmiotem postępowania w innym trybie. Organ powinien był prowadzić postępowanie dotyczące braku udziału A. B. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczności dotyczące sposobu wykonania rozbiórki nie powinny być brane pod uwagę. Granice postępowania wznowieniowego są wyznaczane przesłankami z art. 145 K.p.a., art. 145a K.p.a. lub art. 145b K.p.a., a zakres tego postępowania wynika z art. 149 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał również na zapadły uprzednio w sprawie wyrok oraz uznał, że twierdzenie jakoby postępowanie należało powtórzyć od początku nie miało oparcia w jakiejkolwiek prawnej dokumentacji. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił decyzję organu II i I insatncji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.): 1. art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. i uchylenie tej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2012 r. przy przyjęciu za podstawę do uwzględnienia skargi wyłącznie pkt 1 lit. c powyższego przepisu, podczas gdy w okolicznościach sprawy skargę inwestora należało oddalić z uwagi na to, że organy I i II instancji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepisy art. 149 § 2 K.p.a. oraz art. 151 § 1 K.p.a. orzekając co do istoty sprawy, w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, a także: 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez niezbadanie, a następnie nierozstrzygnięcie w kwestii ostateczności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy skarżącemu A. B. doręczono tę decyzję ze stosownym pouczeniem i następnie skarżący złożył od niej odwołanie, które z naruszeniem art. 16 K.p.a. oraz art. 129 § 1 K.p.a. zostało potraktowane w szczególności przez Wojewodę Mazowieckiego jako złożone z naruszeniem terminu, jakkolwiek skarżący złożył odwołanie po kilku dniach od doręczenia mu decyzji w siedzibie Starostwa, których to naruszeń procedury administracyjnej Sąd nie dostrzegł, 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. ze względu na uchybienie wymogom wynikającym z tego przepisu, w tym ze względu na nienależyte wyjaśnienie stanowiska Sądu, przywołanie orzeczenia NSA niemogącego wiązać Sądu ze względu m. in. na odmienność przedmiotu sprawy oraz inną podstawę wznowienia postępowania, a przede wszystkim z uwagi na brak w uzasadnieniu wymaganych przez ustawodawcę wskazań w kwestii dalszego toku postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący G. N., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w części skutkującej koniecznością jej uwzględnienia zawiera zasadne zarzuty, chociaż część jej zarzutów nie jest uprawniona. I tak, za bezzasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem na tej podstawie można kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia wyroku, a nie jak to wywodzi autor kasacji ich prawidłowość merytoryczną. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżony wyrok zawiera wyjaśnienie stanowiska Sądu i daje się ono odtworzyć w prowadzonej kontroli kasacyjnej. Kwestia zaś przywołania innego wyroku sądowego i uznania go za wiążący w sprawie bądź zaprzeczenia temu wykraczała poza zakres analizowanego przepisu, przedstawionego jako samodzielna podstawa kasacyjna. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 16 i art. 129 § 1 K.p.a. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury oraz doktryny, strona postępowania administracyjnego, niebędąca jego jedyną stroną, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla (pozostałych) stron postępowania, a którym decyzję doręczono. Po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w ustawowym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 K.p.a. staje się ostateczna i to niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 703/97; 10 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1209/05; z 12 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 355/09; 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1126/09; 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09; 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 154/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowych: orzeczenia.nsa.gov.pl; a także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 472; A Wróbel, Komentarz do art. 129 K.p.a., SIP LexOmega; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, s. 548). W okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę prócz inwestora została doręczona (w tzw. trybie doręczenia zastępczego) jedynie J. B., z pominięciem skarżącego. Odwołanie od niej mogło zatem zostać skutecznie wniesione w terminie otwartym dla żony skarżącego, która odebrała przedmiotową decyzję jako ostatnia w dniu [...] listopada 2011 r. Odbiór decyzji przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2012 r. w siedzibie organu należało natomiast uznać nie za jej doręczenia, a zapoznanie strony z treścią decyzji ostatecznej. Słusznie zatem uwzględniając zarzuty strony o jej pominięciu wszczęto w sprawie postępowanie wznowieniowe. Zasadnym natomiast okazał się być zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 K.p.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem postępowania we wznowionej sprawie – po ustaleniu, że zapadła decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. – jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi znaczące naruszenie prawa. Postępowanie wznowienie nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 K.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 583, 588). Uwzględniając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola jest wadliwa. Błędnie ograniczając postępowanie wznowieniowe jedynie do podstaw wznowienia, Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny legalności sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organy. Formułując twierdzenie, że wystąpienie podstaw wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie nie wyjaśnił, w jaki sposób ma zostać naprawiona stwierdzona wada zakończonego ostatecznie postępowania w postaci pominięcia w nim jednej ze stron, bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a co – jak słusznie wskazywał – jest celem i istotą postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji błędnie także uznał, że organ I instancji wykroczył poza zakres postępowania wznowieniowego, pomijając to, że podstawą wznowienia postępowania nie było "dokonanie rozbiórki niezgodnie z projektem budowlanym", ale pominięcie w nim osoby skarżącego. Taka ocena stanu sprawy świadczy o nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym (art. 149 § 2 K.p.a.). Ponownie dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższe uwagi i podda skarżoną decyzję analizie uwzględniającej przedstawione wyżej normy prawne. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 P.p.s.a.