I OSK 443/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 88/19 o odrzuceniu skargi E.S. na bezczynność Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r., odrzucił skargę E.S. na bezczynność Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dalej jako "K.K.U.", w przedmiocie rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd powołał się na art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." i wskazał, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Dalej WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność KKU nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., o czym poinformowała w piśmie z dnia 2 maja 2019 r. Zatem WSA uznał, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, wobec czego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E.S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, która to niewłaściwość miała w jej ocenie istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi na bezczynność organu administracji w przedmiocie wydania zaświadczenia. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca podniosła, że WSA odrzucając skargę, powołał się na niezaistnienie przesłanek legitymujących do wniesienia skargi do sądu w postaci wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Zaznaczyła przy tym, że nie będąc prawnikiem i działając wówczas osobiście bez zawodowego pełnomocnika, przed wniesieniem do sądu środka zaskarżenia wystosowała do KKU pismo, które wpłynęło do tego organu 11 marca 2019 r. i stanowiło jej skargę na bezczynność. Zdaniem pełnomocnika skarżącej pismo to organ powinien był uznać za ponaglenie o którym mowa w skarżonym postanowieniu WSA , a zatem skarżąca wezwała właściwy organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, przy czym KKU zamiast rozpoznać to ponaglenie przesłał je do WSA jako skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W oparciu o powyższą podstawę NSA uznał że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że złożona skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postepowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła jedynie naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a. bez doprecyzowania odnoście konkretnego punktu wskazanego przepisu. Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi na bezczynność KKU w przedmiocie rozpoznania sporu. Sama zaś istota sporu sprowadza do kwestii czy skarżąca skorzystała z instytucji ponaglenia o której mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", a zatem czy złożona przez nią skarga była dopuszczalna. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. stronie służy ponaglenie. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia ze pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższe wskazuje, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika natomiast jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił bowiem terminu, w którym można wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przepisów k.p.a. wynika, że ponaglenie można wnieść wyłącznie w sposób właściwy dla podania, a więc korzystając z przewidzianych przepisami prawa możliwości, tak co do formy, jak i sposobu złożenia. W myśl art. 63 § 1 k.p.a. można to uczynić w formie pisemnej, w tym w postaci dokumentu elektronicznego, zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a., bądź ustnej do protokołu. Z kolei zawierające podanie pismo może zostać złożone osobiście bądź przesłane tradycyjnie lub telegraficznie, telefaksem, bądź też z wykorzystaniem innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 700) lub nośnika elektronicznego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (zob. postanowienie NSA z 17 stycznia 2020 r., II GSK 1502/19). Analiza akt przedmiotowej sprawy nie wskazuje, aby skarżąca uczyniła zadość tym wymaganiom. W szczególności za ponaglenie nie mogła zostać uznana złożona w przedmiotowej sprawie skarga do WSA. Jak słusznie podniósł WSA, wskutek wystosowanego przez niego wezwania, pismem z 2 maja 2019 r., skarżąca wskazała, że dotychczas nie występowała z ponagleniem. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Powyższego nie zmienia fakt, że nie będąc profesjonalnym pełnomocnikiem działała osobiście oraz, że "nie została pouczona o prawie wniesienia takiego środka". Uznanie, że skarga złożona do sądu stanowi ponaglenie, na co wskazuje pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której sąd wszcząłby postępowanie wyłącznie na podstawie ponaglenia. Podkreślić przy tym należy, że rolą sądu nie jest domyślanie się intencji strony i zakresu żądania wyrażonego w złożonym w sprawie piśmie procesowym. Stosownie zaś do art. 46 § 1 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać między innymi oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku lub oświadczenia. Pismo złożone przez skarżącą inicjujące przedmiotowe postępowanie było wyraźnie oznaczone jako "skarga na bezczynność KKU". Dodatkowo przy pierwszej korespondencji wystosowanej do skarżącej z 15 kwietnia 2019 r. wzywającej do wskazania, czy występowała ona do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a., sąd pouczył stronę o treści tegoż przepisu. Jego treść jest jasna i zrozumiała, nie wymaga również do zrozumienia wiadomości specjalnych, wobec czego już na tym etapie skarżąca mogła niejako "sprostować" zaistniałą sytuację, zwłaszcza, że korespondencją z tego samego dnia został jej doręczony odpis odpowiedzi na skargę wraz ze stosownymi pouczeniami. Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji właściwie stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej można wnosić w każdym czasie, jednakże po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.