II SA/Wa 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant ref. stażysta Paulina Lichowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. W. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania. M. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW decyzją z [...] maja 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ponownie ustalił skarżącemu wysokość emerytury. M. W. w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby w okresie poprzedzającym 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce. Skarżący wyjaśnił, że we wrześniu 1984 r. rozpoczął studia w Wyższej Szkole [...] im. [...] w [...], które następnie kontynuował w filii [...] w [...]. W październiku 1988 r., rozpoczął służbę w [...] Brygadzie WOP na stanowisku oficera operacyjnego Granicznej Placówki Kontrolnej w [...], którą pełnił do maja 1991 r. M. W. podał, że w okresie poprzedzającym 31 lipca 1990 r. nie pełnił służby "na jakimkolwiek etacie wchodzącym w skład struktur SB", nie wykonywał zadań służbowych "bezpośrednio na rzecz tej służby". Do jego obowiązków należało rozpoznawanie zagrożeń związanych z nielegalnym przekraczaniem granicy państwowej. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zdaniem przełożonych nie posiadał predyspozycji do pracy operacyjno-rozpoznawczej. Nie wynikało to jednak "z całkowitego braku kompetencji do jej wykonywania, ale przede wszystkim z braku wewnętrznej motywacji i oporów natury moralnej, których w tamtym okresie nie mógł z przyczyn oczywistych oficjalnie podnosić". M. W. dodał, że w dniu 27 listopada 1989 r. zwrócił się do przełożonego o zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej (przeniesienie do rezerwy), podając w uzasadnieniu, że "zmiany zachodzące w życiu społeczno-politycznym, kraju nie pozwalają mu na pełnienie służby z wewnętrznym przekonaniem o jej słuszności (...)". Jego wniosek nie został uwzględniony z uwagi na braki kadrowe w jednostce, w której odbywał służbę, młody wiek oraz zbyt krótki upływ czasu od ukończenia wyższych studiów. Skarżący we wniosku o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej podniósł ponadto, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i rozpoczął służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej w [...] (a następnie w [...]). Do jego obowiązków należało dokonywanie kontroli granicznej osób i środków transportu przekraczających granicę, wykrywanie przestępczości granicznej, w tym fałszerstwa dokumentów, nielegalnego przekraczania granicy, nielegalnego przemytu towarów na polski obszar celny. Obowiązki te wykonywał niejednokrotnie z narażeniem życia. W listopadzie 2004 r. został przeniesiony do pełnienia służby w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w [...]. Został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2013 r., po 28 latach, 5 miesiącach i 23 dniach łącznego okresu służby. Skarżący dodał, że z jego akt osobowych wynika, że miał duże osiągnięcia związane z wykrywaniem przestępczości granicznej, o czym świadczy to, że był wielokrotnie wyróżniany, nagradzany finansowo przez przełożonych oraz awansowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W okresie służby w Straży Granicznej ukończył wyższe studia na kierunku ekonomii w zakresie organizacji i zarządzania w [...] Szkole Biznesu w [...] oraz studia podyplomowe z zakresu pedagogiki w Wyższej Szkole Informatyki i Ekonomii TWP w [...], uczestniczył w wielu szkoleniach i kursach, międzynarodowych konferencjach i sympozjach, w tym także w ramach międzynarodowej współpracy szkoleniowej. Wnioskodawca dodał, że został wcielony do zespołów powołanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, których celem było opracowanie programów szkolenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. W dniu 29 kwietnia 2008 r. został odznaczony Odznaką Straży Granicznej, a rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2010 r. został mianowany na stopień podpułkownika Straży Granicznej. M. W. podkreślił, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni, co stanowi ok. 6% łącznego okresu jego służby. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób których służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, i którzy po 12 września 1989 r. pełnili służbę wyjątkowo rzetelnie, szczególnie wyróżniali się na tle funkcjonariuszy, legitymują się nadzwyczajnymi, bezdyskusyjnymi osiągnięciami. Tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, wyjaśnił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r., a charakter tych zadań "mógł wskazywać na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie i życia i zdrowia, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy". Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma to jednak w sprawie większego znaczenia. Określone w przepisie art. 8a ust.1 ustawy przesłanki wydania decyzji o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, muszą być spełnione łącznie. Minister podał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z 23 lutego 2017 r. informującego o przebiegu służby skarżącego wynika, że w okresie od 5 października 1988 r. do 31 lipca 1990 r. (a więc przez 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni) pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W przekonaniu organu, niespełna dwuletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (oceniana w ujęciu bezwzględnym) nie może być uznana za krótkotrwałą (epizodyczną, niedługą, przejściową). Przez ten okres skarżący z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. M. W. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i ocenę istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie spełnia określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji wyłączającej stosowanie w stosunku do niego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o art. 200 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi M. W. podniósł m. in., że decyzja o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest decyzją uznaniową. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Skarżący zarzucił, że organ nie dokonał wszechstronnej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jego zdaniem Minister niezasadnie uznał, że jego służba przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała i w konsekwencji niezasadnie przyjął, że w jego sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Rozwijając te zarzuty M. W. zarzucił, że Minister oparł się wyłącznie na słownikowym, nieostrym znaczeniu słowa "krótkotrwały", nie ocenił jednak długości tej służby chociażby w relacji do całego okresu jego służby. Tymczasem ta niespełna dwuletnia służba stanowiła zaledwie 6,38% całego okresu jego służby. Zdaniem skarżącego ocena organu, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem, nie znajduje żądnego potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący dodał, że wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy przesłanka wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, "stoi w logicznej sprzeczności z treścią drugiej przesłanki formalnej, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy". Skoro bowiem zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, ustawodawca nakazuje oceniać rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., to okres służby wykonywanej po tej dacie, do dnia 31 lipca 1990 r., nie powinien być zaliczany do okresu służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa. Wówczas bowiem ustawodawca nakazywałby oceniać rzetelność służby w okresie, który w gruncie rzeczy, na podstawie regulacji zawartych w ustawie zaopatrzeniowej, w istotny sposób piętnuje. W tej sytuacji okres służby skarżącego, który powinien być ewentualnie brany pod uwagę jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa, powinien być "ograniczony do daty 12 września 1989 r.", co tym bardziej świadczy o tym, że służbę o której mowa w art. 13 b ustawy pełnił krótkotrwale. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", skarżący zwrócił uwagę, że z jego akt osobowych wynika, że był wysokiej klasy specjalistą, wielokrotnie wyróżniany i nagradzany za osiągniecia służbie oraz awansowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, a jego wiedza i doświadczenie były wykorzystywane w szkoleniu kolejnych kadr funkcjonariuszy Straży Granicznej. Okoliczności te świadczą o wybitnych osiągnięciach skarżącego jako oficera Straży Granicznej, co niewątpliwie wyróżnia go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Zdaniem Sądu, przepis art. 8a ust. 1 ustawy określa trzy przesłanki wyłączenia zastosowania przepisów w nim wymienionych, które muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Organ może skorzystać z tej możliwości jedynie w szczególnie uzasadnionych (a wiec wyjątkowych) przypadkach. Sąd zauważa, że ustawodawca nie udziela wskazań, co do tego, jak należy rozumieć te wymagania określone za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych. W szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach można mówić o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Po pierwsze, zdaniem Sądu organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że niespełna dwuletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie jest służbą krótkotrwałą (epizodyczną, niedługą, przejściową), w szczególności w stosunku do całego okresu służby skarżącego. Po drugie (i co ważniejsze), organ (w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo, że skarżący podnosił pewne okoliczności dotyczące jego służby, mogące wskazywać, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Trzeba dodać, że w aktach sprawy znajduje się pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z 1 marca 2018 r., zawierające opis przebiegu służby skarżącego po 1990 r. wraz z załączonymi do niego kserokopiami wniosków i rozkazów awansowych, wykazem otrzymanych orderów i odznaczeń, nagród finansowych i rzeczowych. Organ do tych faktów się nie odniósł. Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla oceny przypadku skarżącego może mieć również podnoszony przez niego fakt znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, że w dniu 27 listopada 1989 r. (a więc po roku pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa), wystąpił z wnioskiem o zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej (przeniesienie do rezerwy), podając w uzasadnieniu, że "zmiany zachodzące w życiu społeczno-politycznym, kraju nie pozwalają mu na pełnienie służby z wewnętrznym przekonaniem o jej słuszności (...)". Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł., tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.