I SA/Ol 379/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło, asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w części producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy oddala skargę. A. J. (dalej: wnioskodawca, strona, producent rolny, skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z "[...]", którą przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w łącznej wysokości 27.522,50 zł. co stanowiło 50% przyznanej pomocy, zgodnie z § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r., poz. 187, ze zm., dalej jako rozporządzenie) oraz odmówiono udzielenia pomocy finansowej w pozostałej części objętej wnioskiem. Z akt sprawy wynika, że strona 24 września 2018r. złożyła do Kierownika wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, obejmujące co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy (dalej jako wniosek), na podstawie którego producent rolny ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej do powierzchni 106,78 ha upraw rolnych. Kierownik decyzją z "[...]" przyznał pomoc finansową w wysokości 27.522,50 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego oraz dokonał błędnej wykładni przepisu § 13r ust. 12 rozporządzenia, wyłączając spod pojęcia łąk i pastwisk uprawę traw na gruntach ornych. Odnosząc się do powyższych zarzutów organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu i instancji nie jest dotknięta żadną z wad prawnych uzasadniających jej uchylenie, zaś poczynione ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawnych, należy uznać za prawidłowe. Wskazał, że w części VIII Wniosku - Oświadczenie dotyczące ubezpieczenia gospodarstwa, w którym wystąpiła szkoda - producent rolny oświadczył, że: w dniu wystąpienia szkód (suszy) w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcie się ziemi, lawiny. Wraz z wnioskiem złożył protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym i dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego - suszy, która wystąpiła w dniach 1 kwietnia - 27 czerwca 2018r. sporządzony w dniu 16 lipca 2018r. przez Komisję ds. szacowania szkód. Komisja została powołana przez Wojewodę Zarządzeniem z dnia 7 lutego 2018r., znak 38, Zarządzeniem z dnia 3 lipca 2018r., znak 160, Zarządzeniem z dnia 6 lipca 2018r., znak 162 oraz Zarządzeniem z dnia 6 lipca 2018r. i 18 lipca 2018r., znak 172 i 175 (dalej "protokół"). Rolnik złożył ponadto wykaz działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, w których wystąpiły szkody w wyniku suszy lub powodzi w 2018r. (dalej "wykaz"), polisę Nr "[...]" potwierdzającą zawarcie umowy ubezpieczenia upraw w okresie od 20 czerwca 2018r. do 15 listopada 2018r., z dopłatami budżetu państwa, potwierdzenie przelewu. W ocenie organu, z protokołu wynikało, że wysokość szkód w gospodarstwie rolnym (produkcji roślinnej + produkcji zwierzęcej) wynosiła 40,27% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z wynikami z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym strony przedstawionymi w protokole oraz wykazach - całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym (zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich) wynosi 106,78 ha, w tym powierzchnia: - upraw rolnych w dniu wystąpienia szkody (z wyłączeniem łąk i pastwisk) 82,05 ha, - powierzchnia upraw objęta zjawiskiem suszy 106,78 ha, w tym 103,47 ha powierzchni uprawy ze szkodą w wysokości co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy oraz 3,31 ha powierzchni uprawy ze szkodą w wysokości co najmniej 70% danej uprawy. Stwierdzona powierzchnia (106,78 ha) dotyczyła następującego rodzaju upraw: rośliny pastewne objętościowe na gruntach ornych 30,60 ha, rośliny pastewne objętościowe z pastwisk pielęgnacyjnych 24,73 ha, kukurydza pastewna na zielonkę 24,94 ha, motylkowe drobnonasienne na zielonkę 18,06 ha, żyto ozime na ziarno 2,31 ha, pszenżyto ozime na ziarno 2,83 ha, owies na ziarno 3,31 ha. Producent rolny zawarł umowę obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia upraw o powierzchni 33 ha kukurydzy kiszonkowej (silosowanej) na zielonkę. Fakt ten wynika z treści kopii polisy ubezpieczenia upraw Nr "[...]" - potwierdzającej dotowane ubezpieczenie upraw, załączonej do wniosku. Powierzchnia ubezpieczonej uprawy, stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej sprawy, obejmuje 24,94 ha (powierzchnia uprawy zgodna z deklaracją producenta we wniosku oraz protokołem) . Tym samym organ uznał, że wnioskodawca spełnił przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy. Dyrektor wskazał, że zasady udzielania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi zostały określone w rozporządzeniu. Przytoczono treść § 2 ust.1 pkt 3, § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wskazując, że w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia pomoc finansowa jest przyznawana w przypadku gdy szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia tych szkód, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej. Zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia, warunkiem udzielenia pomocy jest dołączenie przez wnioskodawcę do wniosku protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Z kolei warunki i wysokość udzielenia pomocy zostały określone w § 13r rozporządzenia. Zgodnie z pkt 12 § 13r rozporządzenia pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk. Organ podał, że w dniu 31 sierpnia 2018r. oraz 12 września 2018r. opublikowano ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stawek pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody w uprawach rolnych w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, wydanych zgodnie z § 13r ust. 8 rozporządzenia. Agencja udzielała pomocy finansowej do szkód w wysokości: - co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy. Stawka pomocy wynosi 1000 zł na 1 ha powierzchni upraw. - co najmniej 30% i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy. Stawka pomocy wynosi 500 zł na 1 ha powierzchni upraw. Obliczenie kwoty pomocy nastąpiło na podstawie powierzchni deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku z dnia 24 września 2018r. z uwzględnieniem powierzchni stwierdzonej przez Komisję w protokole: 103,47 ha x 500 zł = 51 735 zł 3,31 ha x 1000 zł = 3 310 zł. Organ przyjął, że powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym z wyłączeniem łąk i pastwisk (rośliny pastewne objętościowe na gruntach ornych, kukurydza pastewna na zielonkę, motylkowe drobnonasienne na zielonkę, żyto ozime na ziarno, pszenżyto ozime na ziarno, owies na ziarno) wynosiła 82,05 ha. Z danych zawartych w przedłożonej kopi polisy ubezpieczeniowej wynikało że powierzchnia uprawy (kukurydza kiszonkowa, silosowa na zielonkę) zgłoszonej przez rolnika do dotowanego ubezpieczenia wynosiła 24,94 ha. W związku z powyższym w czasie wystąpienia szkód w gospodarstwie rolnym ubezpieczonych było 30,40% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk (24.94 ha / 82,05 ha) x 100 = 30,40%. Nie ubezpieczono zatem 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym Tym samym kwota pomocy, z uwzględnieniem zmniejszenia z tytułu braku ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz na podstawie powierzchni deklarowanej z uwzględnieniem powierzchni stwierdzonej przez Komisję w protokole wyniosła 27.522,50 zł (55.045,00 zł - 50% = 27.522,50 zł) Organ odwoławczy wytknął, że Kierownik w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął powierzchnię ubezpieczonej uprawy równą 33,00 ha - wynikającą z polisy, wobec prawidłowej powierzchni 24,94 ha - odpowiadającej deklaracji producenta oraz powierzchni stwierdzonej przez Komisję w protokole. Błąd ten pozostaje bez wpływu na ustaloną kwotę wnioskowanej pomocy finansowej. W związku z wątpliwością wyrażoną przez skarżącego dotyczącą klasyfikacji traw na gruntach ornych Dyrektor podkreślił, że pomniejszenie wysokości udzielanej pomocy finansowej wystąpi, gdy nie zostanie ubezpieczona wymagana powierzchnia upraw rolnych, przez które należy rozumieć uprawy na gruntach ornych oraz uprawy trwałe, ale z wyłączeniem łąk i pastwisk (trwałych użytków zielonych – upraw wyłączonych ze zmianowania przez okres pięciu lat i dłużej). Grunty orne stanowią bowiem grunty regularnie uprawniane w systemie płodozmianowym. Kryterium sposobu użytkowania gruntu rolnego stanowi w omawianej sytuacji prawnej decydujące rozróżnienie trwałego użytku zielonego od upraw na gruncie ornym. Dyrektor stwierdził, że wymóg określony w § 13r ust. 12 rozporządzenia, dotyczący posiadania stosownej umowy ubezpieczenia upraw, obejmuje swym zakresem zastosowania szerszy katalog upraw, niż wskazano w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2047 ze zm., dalej jako ustawa o ubezpieczeniach upraw rolnych). Wskazał jednakże, że brak nałożenia na rolników obowiązku ubezpieczenia roślin pastewnych objętościowych z pastwisk pielęgnowanych (traw na gruntach ornych),w myśl ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych nie przesądza o dopuszczalności odmiennej interpretacji przepisu § 13r ust. 12 rozporządzenia. Świadczyć to może jedynie o pewnej niespójności systemu prawnego pomiędzy treścią ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych a przepisem rozporządzenia - co nie oznacza, że nie ma możliwości ich ubezpieczenia bez dopłaty ze środków z budżetu państwa. Ponadto, jak z obowiązku objęcia ubezpieczeniem wykluczone są tylko i wyłącznie łąki i pastwiska. W związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym organ odwoławczy dodatkowo zwrócił się do czołowych towarzystw ubezpieczeniowych w Polsce z prośbą o udzielenie informacji czy możliwe było w ww. towarzystwach ubezpieczenie upraw rolnych m.in. następującej uprawy: trawy na gruntach ornych (rośliny pastewne objętościowe na gruntach ornych), motylkowate drobnonasienne. Chodziło zarówno o ubezpieczenie z dopłatą, z budżetu państwa jak i możliwość ubezpieczenia komercyjnego. Ponadto poproszono towarzystwa ubezpieczeniowe o udzielenie odpowiedzi na pytania: Jeżeli te ubezpieczenia były możliwe - to w jakim okresie były dostępne na rynku (w 2018r.), Gdzie można znaleźć szczegółowy wykaz roślin objętych ubezpieczeniem w ramach ubezpieczenia upraw rolnych ? Jeśli była możliwość ubezpieczenia powyższych upraw to proszę o wskazanie/przesłanie oferty ubezpieczenia wynikającej z OWU (ogólnych warunków ubezpieczenia) lub z indywidualnych ustaleń oferty. Czy ubezpieczenie w zakresie ww. rośliny - jeżeli było możliwe- to obejmowało przynajmniej jedno z ryzyk: susza, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi, lawiny? W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż jedno z towarzystw ubezpieczeniowych (A) oferowało ubezpieczenie ww. uprawy na warunkach komercyjnego ubezpieczenia. Tym samym zdaniem organu odwoławczego należy wnioskować, że w 2018r. istniała możliwość zawarcia umowy ubezpieczenia przedmiotowej uprawy. Do uprawy tej nie znajduje zastosowania dopłata do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia od ryzyka wystąpienia skutków zdarzeń losowych w rolnictwie, o której mowa w ustawie o ubezpieczeniach upraw rolnych. W ocenie Dyrektora bez znaczenia dla spełnienia warunku ubezpieczenia jest to czy producent rolny posiadał polisę z dopłatami z budżetu państwa czy też skorzystał z ubezpieczenia komercyjnego, gdyż takiego warunku nie wprowadza ani rozporządzenie ani rozporządzenie Komisji (UE) Nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 roku uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. UE L 193/1 z 01.07.2014), dalej: "rozporządzenie Nr 702/2014". Oznacza to, że producent rolny, który chce uzyskać pomoc w pełnej wysokości powinien w dniu wystąpienia przedmiotowej szkody w uprawach rolnych posiadać umowę obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z w/w. ryzyk. Zgodnie z deklaracją, powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym strony (z wyłączeniem łąk i pastwisk) w 2018r. wynosiła 82,05 ha, zatem co najmniej 50% tej powierzchni, tj. 41,025 ha powinno zostać objęte przez skarżącego ubezpieczeniem od co najmniej jednego z ryzyk wskazanych w obowiązujących przepisach prawa - § 13r ust. 12 rozporządzenia z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika jednak, że strona nie posiadała takiego ubezpieczenia. Tym samym decyzja Kierownika jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Producent rolny reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Dyrektora. Wniósł o jej uchylenie w całości, o rozważenie wystąpienia przesłanek do uchylenia decyzji organu I stopnia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego - § 13r ust. 12 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że trawy na gruntach ornych nie stanowią łąk i pastwisk w rozumieniu rozporządzenia, a dokonanie opłaty w wysokości 2 euro zgodnie z art. 10 c p. 6 i 7 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych do każdego hektara nieubezpieczonych gruntów, których ubezpieczenia odmówiły skarżącemu wszystkie towarzystwa ubezpieczeniowe, do jakich się zwrócił, o których mowa w art. 10 c ust. 3 cytowanej ustawy, nie czyni zadość spełnieniu wymagań ustawy do uzyskania 100 % pomocy finansowej; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez dowolną ocenę dowodów i przyjęcie, że co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym skarżącego, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, podczas gdy: z przedłożonej przez skarżącego polisy ubezpieczenia A o numerze "[...]" oraz z załącznika nr 1 i załącznika nr 2 do wniosku z dnia 24 września 2018r. o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu wynika, że w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym skarżącego było ubezpieczonych, z wyłączeniem łąk i pastwisk; 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący i odnoszący się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności poprzez brak uzasadnienia przez organ odstąpienia od wykładni językowej i przyjęcia w sposób dowolny i niepoparty argumentacją jurydyczną, że trawy na gruntach ornych nie stanowią łąk i pastwisk w rozumieniu rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w załączniku nr 2 do wniosku o przyznanie pomocy, wpisano że w posiadanym przez skarżącego gospodarstwie rolnym powierzchnia łąk i pastwisk stanowi 54,79 ha i składają się na nią: 24,73 ha trwałych użytków zielonych (TUZ) oraz 30,06 ha traw na gruntach ornych. Łączna powierzchnia upraw w gospodarstwie wynosi 106,78 ha. Powierzchnia upraw pomniejszona o powierzchnię łąk i pastwisk wynosi 51,99 ha. W konsekwencji powyższego uznać należało, że 50% upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, to 25,995 ha. Ponieważ przedłożona przez skarżącego polisa ubezpieczeniowa zawiera ubezpieczenie upraw do powierzchni 33 ha, tym samym spełniony został wymóg ubezpieczenia w gospodarstwie ponad 50% powierzchni upraw. Tym samym przyznana skarżącemu pomoc winna zostać udzielona w pełnej wysokości. Dodatkowo wskazano, że jak wynikało z kontroli, powierzchnia ubezpieczonej uprawy wynosi co prawda 24,94 ha, jednakże z treści polisy ubezpieczeniowej nr "[...]" w sposób wyraźny wynika, że ubezpieczeniu podlegało 33 ha i to od tej powierzchni skarżący zobowiązany był do opłacenia składki ubezpieczeniowej. Skoro zatem skarżący ubezpieczył 33 ha upraw rolnych, do ustalenia, czy skarżący posiada ubezpieczenie co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, winna być przyjęta powierzchnia 33 ha, a nie powierzchnia 24,94 ha. Zdaniem skarżącego Dyrektor za organem I instancji powtórzył nieprawidłową interpretację pojęcia łąk i pastwisk, użytego w § 13r ust. 12 rozporządzenia. Wskazany przepis wprost uzależnia wysokość przyznawanej pomocy od powierzchni upraw, która została objęta ubezpieczeniem od jednego z ryzyk w nim wymienionych. Jeżeli powierzchnia ta jest mniejsza niż 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, rzeczona pomoc podlega pomniejszeniu o 50%. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, że trawy na gruntach ornych nie są łąkami lub pastwiskami. Wskazać należy, że w rozporządzeniu brak jest definicji legalnej pojęcia "łąk i pastwisk", w związku z czym w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zastosowania wykładni językowej. Organ pominął tą kwestię jednak całkowicie przy rozpatrywaniu zarzutów odwołania. W ten sposób dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia swojej decyzji w sposób przekonywujący i odnoszący się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dyrektor za Kierownikiem uznał, że przy obliczaniu sumy powierzchni upraw gospodarstwa skarżącego należy wyłączyć jedynie powierzchnię trwałych użytków zielonych. Zauważono jednakże, że wykładnia językowa normy prawa materialnego, zawarta w § 13r ust. 12 rozporządzenia, nie pozwala na pominięcie traw na gruntach ornych przy wyłączeniu powierzchni łąk i pastwisk z całkowitej powierzchni gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o pomoc. Rozporządzenie posługuje się pojęciem "łąk i pastwisk". Łąką jest teren, na którym nie ma drzew i rośnie tylko trawa i polne kwiaty (vide: M. Bańko [red.], Słownik języka polskiego, t. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, Warszawa 2007). Pastwisko zaś to rozległy, porośnięty trawą teren, na którym pasie się bydło (vide: M. Bańko [red.], Słownik języka polskiego, t. 3, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, Warszawa 2007). Dyrektor za będący desygnatem nazw "łąki i pastwiska" uznał jedynie trwałe użytki zielone. Zgodnie z art. 4 ust. llit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r., "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe", zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi", oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Należy zatem przyjąć, że trawy na gruntach ornych to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych samosiewnych lub wysiewnych, które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres krótszy niż 5 lat. Rozporządzenie posługuje się ogólnym pojęciem "łąk i pastwisk" i nie wprowadzając zróżnicowania w zależności od okresu nieobjęcia płodozmianem, nie daje podstaw do przyjęcia, ażeby trwałe użytki zielone mogły zostać wyłączone z obliczenia powierzchni upraw gospodarstwa rolnego objętej ubezpieczeniem, zaś trawy na gruntach ornych nie mogły zostać wyłączone. Gdyby rozporządzenie w § 13r ust. 12 zamiast ogólnym pojęciem "łąk i pastwisk" posługiwało się pojęciem trwałych użytków zielonych, to pojęcie łąk i pastwisk zostałoby ograniczone do gruntów wykorzystywanych do uprawy traw, które nie były objęte płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. Z uwagi jednak na użycie w § 13r ust. 12 pojęcia "łąki i pastwiska", a zatem pojęcia szerszego, obejmującego swym znaczeniem zarówno trwałe użytki zielone, jak i trawy na gruntach ornych, w zakres wyłączenia spod obliczania powierzchni upraw objętych ubezpieczeniem wchodzą także trawy na gruntach ornych. Prawidłowa wykładnia § 13r ust. 12 rozporządzenia, a także ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poczyniona zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, winna prowadzić do uznania, że: powierzchnia upraw w gospodarstwie skarżącego, z wyłączeniem powierzchni łąk i pastwisk, wynosi 51,99 ha, a z uwagi na objęcie ubezpieczeniem upraw do powierzchni 33 ha, w gospodarstwie skarżącego ponad 50% powierzchni upraw jest ubezpieczonych, zatem skarżącemu przysługuje pomoc finansowa w pełnej wysokości. Dodatkowo skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 10 c ust. 6 i 7 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych dokonał opłaty w kwocie 2 euro od 1 ha nieubezpieczonych gruntów, których ubezpieczenia odmówiły skarżącemu wszystkie towarzystwa ubezpieczeniowe, do których się zwrócił, a o których mowa w art. 10 c ust. 3 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniałoby jej uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 10a ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 7, art.9, art.10, art.75 §1, art.77 § 1 oraz art.81. Nieuzasadnione jest zatem powoływanie naruszenia art.7 k.p.a, jako ogólnej zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpoznawanej sprawie tryb postępowania i zakres ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, został wskazany w przepisach prawa materialnego tj. § 13 r rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w brzmieniu obowiązującym w 2018r., powołanych przez organy obu instancji, jako materialnoprawna postawa decyzji. Poszczególne ustępy paragrafu 13r jednoznacznie stanowią, że pomoc finansowa w związku ze szkodą spowodowaną suszą, przyznawana jest w drodze decyzji oraz określają przesłanki pomocy i zasady ustalania jej wysokości. W myśl § 13r ust. 4) pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Przywołany przepis zawiera również w ust 6 wyliczenie załączników, jakie należy złożyć wraz z wnioskiem. Wśród nich wymieniono m.in. kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi. Wśród warunków przyznania pomocy wymienione zostało powstanie szkód w gospodarstwie rolnym spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, Szkody te mają być szkodami w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Szkody te także powinny powstać na powierzchni uprawy i objąć co najmniej 30% danej uprawy. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie nie dotyczy w istocie ustaleń odnośnie spełnienia przesłanek przez producenta rolnego do otrzymania pomocy z uwagi na poniesione straty w 2018r. spowodowane suszą, ani ustaleń faktycznych co do powierzchni gospodarstwa rolnego i struktury upraw w 2018r. W tym zakresie dane zostały podane we wniosku skarżącego oraz w dokumentach tj. protokole oszacowania szkody oraz polisie ubezpieczeniowej. Rolnik nie zakwestionował ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia upraw w jego gospodarstwie w 2018r , na których wystąpiły szkody wynosiła 106,78ha, oraz że struktura upraw, podana w zał. do protokołu szkód była następująca: rośliny pastewne objętościowe na gruntach ornych - 30,60 ha; rośliny pastewne objętościowe z pastwisk pielęgnacyjnych – 24,73 ha; kukurydza pastewna na zielonkę - 24,94 ha; motylkowe drobnonasienne na zielonkę- 18,06 ha; żyto ozime na ziarno-2,31 ha; pszenżyto ozime na ziarno-2,83; owies na ziarno-3,31ha. W załączniku nr. 2 do wniosku "wykaz działek i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody(...)" skarżący wykazywał: "TUZ"- 24,73ha i "trawy na gruntach ornych"- 30,60ha. Kwestię sporną stanowi pojęcie łąk i pastwisk, użyte w ust. 12 § 13r rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z tym przepisem, pomoc finansową pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2ust.1 pkt.3 . W tym ostatnim przepisie mowa jest o takich ryzykach jak: susza, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawina, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Według przedłożonej w postępowaniu polisy, w 2018r.ubezpieczeniem objętych było 33 ha upraw, podczas, gdy powierzchnia gruntów ornych, tj. po wyłączeniu trwałych użytków zielonych, wynosiła 82,05 ha. Zatem niezależnie od tego, czy przy ocenie przesłanki ubezpieczenia 50% powierzchni upraw w gospodarstwie należało przyjąć 33 ha powierzchni uprawy kukurydzy, której dotyczyło ubezpieczenie czy też 24,94 ha ( wskazane w dokumentacji rolnika ) bezsprzecznie zaistniały podstawy do pomniejszenia kwoty pomocy, albowiem 50% upraw to 41,03ha. Skarżący podnosi, że niesłusznie uznano za "łąki i pastwiska" wyłącznie trwałe użytki zielone. Powołuje się przy tym na pierwszeństwo językowej wykładni tekstu prawnego, wskazuje na pojęcie łąki oraz pastwiska podane w słowniku języka polskiego i argumentuje, że "łąki i pastwiska", to pojęcie szersze od pojęcia "trwałych użytków zielonych" , obejmujące swym znaczeniem zarówno trwałe użytki zielone, jak i trawy na gruntach ornych. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sprawa dotyczy pomocy publicznej, udzielanej rolnikom, którzy otrzymują różne płatności na mocy przepisów unijnych, w ramach wspólnej polityki rolnej. Potoczne rozumienie łąki czy pastwiska odpowiada podanej w przepisach prawa unijnego definicji trwałych użytków zielonych jako gruntów zajętych pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej, niepodlegających płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat i dłużej(...). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie przepisów rozporządzenia wyrażony został pogląd (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II GSK 5576/16 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń www.orzenia.nsa.gov.pl), że o ile przepisy krajowe nie regulują definicji łąk i pastwisk to na potrzeby postępowań w zakresie niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyjmuje się definicję trwałych użytków zielonych określoną w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, (Dz.U.UE.L.2013.347.608). Mimo, że przytoczony wyrok dotyczył pomocy z tytułu suszy opartej na przepisach art. 13c ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015r. obowiązujących w 2015r., to pogląd wyrażony w nim znajduje również uzasadnienie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku, gdy zdecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielone rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominująca na obszarach wypasu. W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że postępowania – czy to w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich, czy też w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu wyrównania szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi toczą się na wniosek rolnika. W każdym wniosku rolnika o pomoc finansową powinny być wskazane wszystkie dane dotyczące m.in. rodzaju upraw i ich obszarów. Jak już wyżej wskazano, w przedłożonej dokumentacji rolnik podaje dla obszaru 30,60 ha "trawy na gruntach ornych" a nie "trwałe użytki zielone". Zatem, mimo, że organ odwoławczy rzeczywiście nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do podniesionej w odwołaniu kwestii relacji między pojęciami "łąk, pastwisk" a "trwałych użytków zielonych", to to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadne bowiem było przyjęcie, że dla ustalenia, czy powierzchnie upraw w gospodarstwie objęte polisą ubezpieczeniową stanowią 50% gruntów gospodarstwa , po wyłączeniu łąk i pastwisk, odliczeniu od ogólnej powierzchni podlegała tylko powierzchnia trwałych użytków zielonych , wykazana we wniosku, a nie także powierzchnia traw na gruntach ornych. Słuszne jest też stanowisko, że na wysokość kwoty pomocy, uzależnionej m.in. od faktu ubezpieczenia 50 % powierzchni upraw, nie może wpływać to, że nie wszystkie uprawy na gruntach ornych, występujące w danym roku w gospodarstwie rolnika ubiegającego się o pomoc z tytułu szkód wyrządzonych suszą są wymienione w art. 3 ust.1 pkt 1) ustawy z 7 lipca 2005r. o ubezpieczeniu upraw rolnych (...), jako podlegające ubezpieczeniu z dopłatami do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia. Skarżący nie wykazał, by dobrowolne ubezpieczenie "traw na gruntach ornych" było obiektywnie niemożliwe. Organ odwoławczy w toku postępowania zwrócił się do towarzystw ubezpieczeniowych i uzyskał odpowiedź od jednego z towarzystw (A), że oferuje ono możliwość dobrowolnego ubezpieczenia upraw rolnych m.in. uprawy trawy na gruntach ornych. Wbrew zarzutom skarżącego, organ odwoławczy wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl § 13r. ust. 2 pkt 1 rozporządzenia pomoc udzielana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014. Art. 25 ust. 9 rozporządzenia nr 702/2014 stanowi, że pomoc przyznaną na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej "zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń". Ustawodawca unijny odwołuje się do kryterium ubezpieczenia 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu, a nie powierzchni upraw. Rozbieżności te nie mają jednak zaznaczenia w niniejszym przypadku, gdyż suma ubezpieczenia wskazana w polisie jest zdecydowanie niższa niż 50% średniej rocznej produkcji ( vide protokół szkód). W ocenie Sądu, o naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów nie może stanowić odmienna, niż dokonana przez stronę wykładnia przepisu, w oparciu o którą organ oceniał przesłankę ubezpieczenia 50% powierzchni upraw. Organ prawidłowo uznał, że łąki i pastwiska to wyłącznie trwałe użytki zielone, a nie także trawy na gruntach ornych, zatem prawidłowo ustalił zakres ubezpieczenia i pomniejszył kwotę pomocy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.