II OSK 3472/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 445/19 odrzucające skargę H.B. na pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia do protokołu kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 445/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę H.B. (skarżąca) na pismo [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia do protokołu kontroli. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił skarżącą, że w dniu [...] marca 2019 r. przeprowadzi okresową kontrolę stanu zachowania obiektów zabytkowego oraz przestrzegania przez właścicieli przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zespołu dworsko-parkowego w [...] gm. [...], pow. [...], zlokalizowanego w obrębie działki nr [...], którego jest właścicielką. Obecny w czasie powyższej kontroli pełnomocnik skarżącej odmówił podpisania zarówno protokołu kontroli budynków jak i założenia parkowego. Organ doręczył pełnomocnikowi kopie protokołów [...] kwietnia 2019 r. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej zgłosił uwagi do protokołów kontroli obiektu zabytkowego. Organ odpowiadając na wskazane pismo poinformował, że sposób przeprowadzenia kontroli zespołu dworsko-parkowego w [...] w dniu [...] marca 2019 r. został przedstawiony na początku działań kontrolnych i nie wniesiono do niego zastrzeżeń. Organ ponadto wyjaśnił też, na kim spoczywa obowiązek opieki nad zabytkami w oparciu o ustawę z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), przesłał upoważnienia pracowników organu do przeprowadzenia kontroli z [...] marca 2019 r. oraz dokumentację fotograficzną zapisaną na płycie DVD. Jednocześnie organ wezwał do sprecyzowania w terminie 7 dni czy zastrzeżenia do kontroli należy traktować jako wniosek o jej powtórzenie, pod rygorem uznania, że nie strona o to nie wnosi. Na wskazane pismo skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie aktu z [...] maja 2019 r. w całości. Skargę doprecyzowano pismem z [...] lipca 2019 r. wskazując, że jej przedmiotem jest akt o odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych, wydany na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że naruszenie jej interesu prawnego przejawia się w braku innego środka prawnego do zakwestionowania zaleceń pokontrolnych, których niewykonanie stanowi wykroczenie z art. 119 ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Zabytków wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi wskazując, że kontrola pisma z 9 maja 2019 r. nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, ustalonym w art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że zaskarżone pismo niewątpliwie nie stanowi decyzji administracyjnej, zatem ocenę dopuszczalności wniesionej skargi prowadzono pod kątem tego, czy zaskarżone pismo dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W tym kontekście, zdaniem Sądu, należało ustalić, czy przedmiot skargi, z uwagi na sferę którą reguluje, spełnia przesłanki uznania go za sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych, zatem przedmiotem postępowania mogą być jedynie określone w jej przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki akty i czynności. Wyjaśnił, że są to takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek (są podejmowane w sprawie indywidualnej; są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu; uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego). Następnie zauważył, że zaskarżone pismo ma adresata, którym jest skarżąca, jednak nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej. Wyjaśnił, że stanowi ono odpowiedź na stanowisko pełnomocnika skarżącej wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Sąd I instancji wskazał, że w istocie zaskarżone pismo stanowi akt o charakterze informacyjnym, w którym organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz wyraził określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę, jednocześnie uznając, że ww. pismo nie stanowi aktu, o jakim mowa w art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Zwrócił uwagę, że organ wyraził gotowość ponownego przeprowadzenia kontroli, chcąc zapewnić pełnomocnikowi czynny udział w przeprowadzanych czynnościach, zatem w następstwie ponownej kontroli, ewentualne zalecenia pokontrolne zostałyby ponownie sformułowane i skarżącej przysługiwałby 14-dniowy termin do sformułowania umotywowanych zastrzeżeń. Ponadto, zdaniem Sądu, z treści powyższego pisma w żaden sposób nie wynika, by stanowiło ono władcze rozstrzygnięcie, podejmowane na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków o odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych, gdyż nie zawiera ono żadnego rozstrzygnięcia o takiej treści. Organ nie powołuje się również w jego treści na art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2a i 2b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że "uwagi do protokołów kontroli obiektu zabytkowego" nie stanowią "umotywowanych zastrzeżeń" w rozumieniu art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków, a odpowiedź na pismo sporządzona przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nie stanowi "odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych" w rozumieniu art. 40 ust. 2b ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia sądowoadministracyjnej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej i bezpodstawnego odrzucenia skargi; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięciem możliwości rozstrzygnięcia sprawy jako skargi na czynność z zakresu administracji publicznej w postaci swoistej oferty powtórzenia czynności kontrolnych, która to oferta nie znajduje umocowania w treści art. 38 ustawy o ochronie zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia sądowoadministracyjnej kontroli czynności z zakresu administracji publicznej i bezpodstawnego odrzucenia skargi. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 240 złotych. Ponadto skarżąca zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu wskazała, że w protokole dotyczącym założenia parkowego sformułowane zostały zalecenia, zatem uznanie przez organy i Sąd, że uwagi skarżącej do protokołu środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków jest niezasadne. Wskazała, że nawet gdyby jednak uznać, że z punktu widzenia daleko posuniętego formalizmu, rację ma Sąd I instancji, że w sprawie nie mamy do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków to w granicach rozpoznania sprawy mieściła się sądowoadministracyjna kontrola czynności z zakresu administracji publicznej jakim była swoista oferta powtórzenia czynności kontrolnych wyrażona w piśmie organu z 9 maja 2019 r., bowiem taka propozycja nie mieści się w regulacji art. 38 ustawy i jest niedopuszczalna w świetle art. 7 Konstytucji. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przedstawione przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, iż zaskarżone pismo nie stanowi aktu, w którym organ rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, a zatem nie mogło stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazał Sąd I instancji pismo to ma charakter informacyjny. Z jego treści w żaden sposób nie wynika, by stanowiło ono władcze rozstrzygnięcie o odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych, podejmowane na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Podkreślić również należy, że pismo to nie odwołuje się również do treści art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i uznaje za swoją argumentację Sądu w tym zakresie. Z tego też względu za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2a i 2b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodatkowo natomiast wskazać należy na treść art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem w razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowaną osobę fizyczną albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnioną przez niego osobę, kontrolujący czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni przedstawić swoje pisemne uwagi wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno z treści protokołów jak i również z odręcznej notatki sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej wynika bowiem, że odmówił on podpisania protokołów, zaś po doręczeniu mu kopii tych protokołów ([...] kwietnia 2019 r.) w terminie przewidzianym w ust. 3 art. 39 wskazanej ustawy złożył on [...] kwietnia 2019 r. uwagi do protokołu. Stosownie zaś do treści art. 40 ust i 1 2 ustawy o ochronie zabytków organ na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 lub też może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1. Skoro zatem organ wydaje zalecenia pokontrolne na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, to konieczne jest zakończenie tego etapu, który poprzedza wydanie zaleceń. Dopiero bowiem zakończenie postępowania w zakresie ustalania przez organ tanu faktycznego - uprawnia go do wydania zaleceń pokontrolnych lub do odstąpienia od wydania zaleceń pokontrolnych i zastosowania środków nadzoru wskazanych w art. 40 ustawy o ochronie zabytków w przypadku zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek. Biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej argumentację wskazać należy, że pismo z dnia [...] maja 2019 r. nie mogło stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem za nieusprawiedliwione należało również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.