II SA/Gd 445/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.B. na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia do protokołu kontroli postanawia odrzucić skargę. H. E. B. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego, skargę na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 maja 2019 r., opatrzone znakiem [...]. W piśmie tym organ udzielił odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącej z 8 kwietnia 2019 r., zawierające uwagi do protokołu kontroli obiektu zabytkowego. Wojewódzki Inspektora Zabytków informował w szczególności, że sposób przeprowadzenia kontroli zespołu dworsko – parkowego w B. w dniu 14 marca 2019 r. został przedstawiony na początku działań kontrolnych, o co wówczas nie wnoszono do niego zastrzeżeń. Organ wyjaśnił też, na kim spoczywa obowiązek opieki nad zabytkami w oparciu o ustawę z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), powoływaną dalej jako ustawa o ochronie zabytków. Ponadto, poinformował, że przesyła upoważnienia pracowników organu do przeprowadzenia kontroli zespołu dworsko – parkowego w B. w dniu 14 marca 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną zapisaną na płycie DVD. Oprócz tego, organ ten w treści ww. pisma wezwał skarżącą do sprecyzowania w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, czy zastrzeżenia do kontroli należy traktować jako wniosek o jej powtórzenie, pod rygorem uznania, że nie strona o to nie wnosi. W skardze złożono wniosek o uchylenie aktu z 9 maja 2019 r. w całości, przy czym nie zawierała ona żadnego uzasadnienia. W piśmie z 29 lipca 2019 r. skarżąca doprecyzowała, że przedmiotem skargi jest akt o odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych, wydany na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Wskazała, że naruszenie jej interesu prawnego przejawia się w braku innego środka prawnego do zakwestionowania zaleceń pokontrolnych, których niewykonanie stanowi wykroczenie z art. 119 ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Zabytków wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ ten argumentował, że kontrola ww. pisma nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, ustalonym w art. 3 § 1 i 2 pkt 1 – 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., co uzasadnia jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi uczyniono wyżej opisane pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 maja 2019 r., opatrzone znakiem [..]., stanowiące odpowiedź organu na zastrzeżenia skarżącej odnośnie do protokołu kontroli obiektu zabytkowego, przeprowadzonej 14 marca 2019 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść skargi oraz pisma ją uzupełniającego, pod rozwagę sądu wojewódzkiego wchodzić będzie przepis pkt 4 ww. art. 3 § 2 p.p.s.a., który poddaje jego kontroli inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w wymienionych działach Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. W pierwszej zatem kolejności należy zauważyć, że zaskarżone pismo niewątpliwie nie stanowi decyzji administracyjnej. Skarżąca argumentuje, że ma ono charakter aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa. W dalszej kolejności zatem ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba by przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone pismo dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W tym kontekście należy ustalić, czy przedmiot skargi, z uwagi na sferę którą reguluje, spełnia przesłanki uznania go za sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z przepisów tych wynika, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki akty i czynności. Są to przy tym takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 51). Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są zatem zasadniczo spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej (podkreślenie sądu). Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 422/16). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zaskarżone pismo - na co wskazuje jego forma i treść – ma adresata, którym jest skarżąca. Pismo to jednak nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz zawiera odpowiedź na stanowisko jej pełnomocnika, wyrażone w piśmie z 8 kwietnia 2019 r. Analiza akt nadesłanych wraz ze skargą wskazuje, że zaskarżone pismo stanowi w istocie akt o charakterze informacyjnym, stanowiącym odpowiedź organu na pismo strony, zatytułowane "Uwagi do protokołu kontroli obiektu zabytkowego" z 8 kwietnia 2019 r. W piśmie tym organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz wyraził określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę. Sąd nie podziela tym samym twierdzeń skargi, że zaskarżone pismo stanowi akt, o jakim mowa w art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, tj. odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych. Z art. 40 ust. 1 tej ustawy wynika, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie. Zgodnie z art. 40 ust. 2a tej ustawy kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. Wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych: 1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo 2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości (art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków). Analiza akt sprawy kontroli zawisłej przed Konserwatorem Zabytków wskazuje, że w dniu 14 marca 2019 r. organ ten przeprowadził kontrolę obiektu zabytkowego, tj. zespołu dworsko – parkowego w B., którego właścicielką jest skarżąca. Z protokołu tego wynika nadto, że zostały sformułowane określone zalecenia kontrolne. W piśmie z 8 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej sformułował "Uwagi do protokołów kontroli obiektu zabytkowego", a więc nie "umotywowane zastrzeżenia", o których mowa w cytowanym art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków. Jak wynika ponadto z pisma organu z 9 maja 2019 r. również Wojewódzki Konserwator Zabytków nie potraktował tych uwag jako swoistego środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków (umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych), bowiem – jak wynika z jego treści – wyraził gotowość ponownego przeprowadzenia kontroli, chcąc zapewnić pełnomocnikowi czynny udział w przeprowadzanych czynnościach. Niewątpliwie zatem, w następstwie ponownej kontroli, ewentualne zalecenia pokontrolne zostałyby ponownie sformułowane i skarżącej przysługiwałby termin 14 – dniowy do sformułowania umotywowanych zastrzeżeń. Ponadto, z treści powyższego pisma w żaden sposób nie wynika, by stanowiło ono władcze rozstrzygnięcie, podejmowane na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków o odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych. Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o takiej treści, a niewątpliwie musiałoby ono wprost zostać wyartykułowane przez organ, jeśliby chciał on nadać mu takie znaczenie. Poza tym, organ administracji nie powołuje się w jego treści na art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych. W tej sytuacji, brak jest podstaw, by domniemywać władczy charakter pisma z 9 maja 2019 r. oraz przypisywać mu cechy aktu administracyjnego, gdyż pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. W konsekwencji, należy podzielić stanowisko organu administracji, że powyższe pismo nie stanowi aktu administracyjnego, podlegające kontroli sądowej. Stanowi ono wyraz komunikacji organu z podmiotem, w odniesieniu do którego podejmowane są określone czynności uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie zabytków). Wyrażenie określonego stanowiska przez organ administracji w sprawie, w której podejmuje on określone działania, które mogą skutkować w przyszłości podejmowaniem rozstrzygnięć o charakterze władczym, nie zawsze mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie zaś, z przyczyn omówionych powyżej, nie jest tak w okolicznościach niniejszej sprawy. Aktem takim mogą być zalecenia pokontrolne, wydane w trybie art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków. Skarżone pismo nie ma jednak takiego charakteru, co – wbrew twierdzeniom skargi - wynika jednoznacznie z jego treści. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli przedmiotem skargi jest akt bądź czynność organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to objęcie skargą takiego aktu skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II GSK 1051/12 www.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postąpiono jak w sentencji.