II OSK 770/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 601/19 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 601/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] oraz zasądził od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie wbrew właściwym ustaleniom organów budowlanych, że inwestor dopełnił procedury zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie przez Sąd, iż co do zasady lokalizacja domku letniskowego nr [...] na działce [...] 680 jest zgodna z ww. planem, a jedyną " niezgodnością" istniejącej zabudowy z zasadami zabudowy tego terenu są parametry obiektu i to tylko w zakresie konstrukcji dachu pomimo wydanego przez Wójta Gminy R. postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], odmawiającego wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę, tj. odmawiające wydania państwu F. i Z. W. zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji, w postaci budowy domku letniskowego - domek oznaczony nr [...] – w Pobierowie na działce nr [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uchybienie przepisom art. 48 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie przez Sąd, iż organy nadzoru obu instancji bezpodstawnie zastosowały w sprawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a powinny rozważyć możliwości nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo że budowa ww. samowolnie wzniesionego obiektu nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym Wisełka, które miało wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Wystąpiło kilka istotnych zagadnień materialnych i procesowych, determinujących sposób załatwienia sprawy. Niewątpliwie, po noweli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., w sprawie samowoli budowlanej należy w pierwszej kolejności doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta jest wynikiem nie tylko całościowej regulacji art. 48 ust. 2 – art. 49 Prawa budowlanego. Zamiar ustawodawcy został wprost wyrażony także w formie przepisu prawnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (po noweli z dnia 16 grudnia 2016 r. chodzi o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). . Ponadto, jeśli już mimo wszystko konieczne jest wydanie decyzji o rozbiórce, jej zakres powinien być ograniczony do części obiektu budowlanego, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wynika to wprost z art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozumienie pojęcia zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, użytego w art. 48 ust. 2 (poprzednio art. 48 ust. 2 pkt 1) nie powinno być oderwane od kolejnego etapu legalizacji. Na tym kolejnym zaś etapie, to organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, po zbadaniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1, stanowiące dokument urzędowy, powinno być odczytane w sposób pełny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera szereg ustaleń determinujących dopuszczalność zabudowy określonych jednostek planistycznych. Na wstępnym etapie jest możliwe stwierdzenie, że samowolnie wykonany obiekt został usytuowany na terenie nieprzeznczonym pod określoną zabudowę lub jakąkolwiek zabudowę (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest jednak możliwa sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, w której, obiekt jest zgodny, co do zasady z przeznaczeniem terenu, ale nie odpowiada ustalonym w planie szczegółowymi parametrami wskaźnikom kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). O ile możliwe jest doprowadzenie tych wskaźników i parametrów do stanu zgodności z ustaleniami planu, nie można mówić o nieusuwalnej wadzie obiektu w zakresie zgodności z planem. Taki sposób odczytania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem nie jest jedynym argumentem wskazującym na to, że takie odmowne postanowienie nie w każdym przypadku oznacza zakończenie procesu legalizacji już w fazie wstępnej. Konieczne jest spostrzeżenie, że w postępowaniu zaświadczeniowym, do którego w pewnym zakresie nawiązuje art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie stosuje się przepisu o związaniu ostateczną decyzją. W razie zmiany stanu faktycznego możliwe jest wydanie kolejnego zaświadczenia potwierdzające określone fakty lub stan prawny. O ile zatem wystąpi sytuacja, w której budowa nie jest zgodna z ustaleniami planu w zakresie zasad zabudowy, to nie jest wykluczone, że po doprowadzeniu obiektu w tym zakresie do stanu zgodnego z ustaleniami planu, ocena o zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu będzie pozytywna dla inwestora. Konkludując, przepisy art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwiają przyjęcie stanowiska, według którego, w razie zgodności samowolnej budowy z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczności określonych parametrów obiektu z planem, o ile jest możliwe doprowadzenie tych parametrów do zgodności z ustaleniami planu, organ powinien, na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w art. 49 ust. 1, organ wydaje jedną z decyzji legalizacyjnych przewidzianych w art. 49 ust. 4 (poza granicami kasacji pozostaje kwestia opłaty legalizacyjnej). W konsekwencji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było przedwczesne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.