I GSK 2242/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 384/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 384/19, oddalił skargę M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I M. K. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona) w dniu 31 października 2018 r. złożyła wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, do których opłacania była zobowiązana w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że nie jest w stanie uregulować należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ze względu na bardzo trudną sytuację finansową i zdrowotną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. - dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - dalej: rozporządzenie) - odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2013 r. do września 2018 r. osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej wysokości 21.810,32 zł, w tym składek w wysokości 18.082,32 zł i odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku w wysokości 3.728 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. ZUS - działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. Uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie organ stwierdził, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wobec tego rozpatrzono wniosek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym, należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu. Dokonując analizy materialno-rodzinnej skarżącej ZUS wyjaśnił, że wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży odzieży od 4 listopada 2002 r., z której - jak wynika z jej oświadczenia - uzyskuje dochód: w 2016 r. w wysokości 6.681,16 zł, w 2017 r. w wysokości 7. 817,44 zł, a w pierwszym półroczu 2018 r. w wysokości 3.053,29 zł. Dochodem wnioskodawczyni jest również renta w wysokości 878,12 zł netto. Skarżąca nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej. Stronę wspiera finansowo jej córka, z którą prowadzi gospodarstwo domowe i której 19 listopada 2018 r. darowała udział w nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny. Córka strony jest zatrudniona na umowę o pracę z wynagrodzeniem wyższym od minimalnego, stąd - dzięki dalszemu jej wsparciu - istnieje realna szansa na spłatę zadłużenia. Dalej ZUS wskazał, że stałe miesięczne wydatki strony wynoszą: za opłaty eksploatacyjne 250-350 zł, leczenie 100-150 zł i wyżywienie oraz środki czystości 500 zł (łącznie 850-1000 zł). Wnioskodawczyni ma także zobowiązanie pieniężne z tytułu kredytu spłacane po 451,43 zł miesięcznie, z ostatnią ratą przewidzianą do spłaty w listopadzie 2020 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia ZUS uznał, że trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę zadłużenia powinna zostać udowodniona i być trwała. Nie jest tak w niniejszej sprawie, gdyż zadłużenie może być wyegzekwowane choćby w wyniku zawarcia układu ratalnego bądź w ramach postępowania egzekucyjnego. Ponadto sytuacja zdrowotna skarżącej nie uzasadnia zastosowania instytucji umorzenia, bowiem skarżąca nadal wykonuje działalność gospodarczą. Zatem nie można przyjąć, że stan zdrowia skarżącej skutkuje pozbawieniem jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. oddalił skargę wnioskodawczyni. Sąd I instancji przypomniał, że materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Jeżeli chodzi o przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. strona nie wykazała, aby choć jedna z nich wystąpiła. Sąd I instancji w całej rozciągłości podzielił stanowisko i uzasadnienie ZUS, co do braku spełnienia tych przesłanek. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo rozważył zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, czyli okoliczności związanych z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. WSA wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - skarżąca uzyskuje dochód zarówno ze świadczenia rentowego w wysokości 878,12 zł netto, jak i z działalności gospodarczej - jak wynika z oświadczenia strony z dnia 21 listopada 2018 r. wyniósł on w 2016 r. – 6.681,16 zł; w 2017 r. – 7.817,44 zł; a w pierwszym półroczu 2018 r. - 3 053,29 zł. Średni miesięczny dochód wyniósł w ostatnich dwóch latach ok. 1 500 zł, co zresztą potwierdza stanowisko strony zajęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dochody strony (ok. 1 500 zł) przewyższały zatem jej wydatki (ok. 1.450 zł) i to nawet biorąc pod uwagę spłatę raty kredytu w wysokości 451,43 zł miesięcznie (ostatnią ratę przewidziano do spłaty w listopadzie 2020 r.). Zasadnie wskazał organ odnośnie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanej, że strona przedłożyła dokumenty obrazujące jej stan zdrowia, ale nie można przyjąć, że skutkuje on pozbawieniem jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie ma zatem znaczenia w tym kontekście dla rozstrzygnięcia, że wnioskodawczyni ma 75 lat i z tej racji wymaga coraz większych nakładów na leczenie, właściwe odżywianie i opiekę. W ocenie Sądu I instancji - bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, że skarżąca już po wydaniu zaskarżonej decyzji poinformowała w piśmie z dnia 2 kwietnia 2019 r., iż jej działalność gospodarcza nie przynosi dochodów, gdyż organ orzekał na podstawie informacji przedstawionych przez skarżącą uprzednio. Skarżąca może ponowić wniosek o umorzenie zaległości. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i odmowę umorzenia należności, w sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jak również okoliczności, że skarżąca jest osobą przewlekle chorą (w podeszłym wieku) i nie ma możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji, które stanowiły podstawę subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w sytuacji gdy opłacenie składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również okoliczności, że skarżąca jest osobą przewlekle chorą, co pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi w istocie o niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w stosunku do skarżącej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że jej autor podważa dokonaną przez Sąd I instancji subsumpcje tych przepisów w niekwestionowanych okolicznościach faktycznych sprawy i to w zakresie przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Na wstępie należy przypomnieć, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia – zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Podkreślenia wymaga, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ww. przesłanek. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia powyższych okoliczności ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1830/18). Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Przenosząc te rozważania na okoliczności niepodważonego przez autora skargi kasacyjnej stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżąca – na dzień wydania zaskarżonej decyzji - uzyskiwała dochód zarówno ze świadczenia rentowego w wysokości 878,12 zł netto, jak i z działalności gospodarczej. W oświadczeniu z dnia 21 listopada 2018 r. skarżąca wskazała, że dochód ten wyniósł w 2016 r. - 6 681,16 zł; w 2017 r. - 7 817,44 zł; a w pierwszym półroczu 2018 r. - 3 053,29 zł. Średni miesięczny dochód wyniósł w ostatnich dwóch latach ok. 1500 zł, co zresztą potwierdza stanowisko strony zajęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dochody strony (ok. 1 500 zł) przewyższały zatem jej wydatki (ok. 1.450 zł) i to nawet biorąc pod uwagę spłatę raty kredytu w wysokości 451,43 zł miesięcznie (ostatnią ratę przewidziano do spłaty w listopadzie 2020 r.). Zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżąca uzyskiwała dochody, które wprawdzie nieznacznie, ale jednak przewyższały jej wydatki. Ponadto skarżąca nie korzystała z opieki społecznej, co oznacza, że jej sytuacja finansowa nie jest na tyle trudna, aby spłata zadłużenia pozbawiała ją środków do życia – co słusznie podkreślił organ w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko ZUS, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W oparciu o zebrany materiał dowodowy należy uznać, że sytuacja finansowa, w której aktualnie znajduje się skarżąca, nie jest łatwa, ale też nie można jej uznać za zagrażającą egzystencji. Natomiast odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy wskazać, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca wskazywała na problemy zdrowotne (bolesną dusznicę serca, nadciśnienie, depresję, nerwicę). Jednakże nie przedstawiła żadnej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że choroba pozbawia ją całkowicie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tym bardziej, że w dacie orzekania przez ZUS – skarżąca nadal prowadziła również działalność gospodarczą. Ponadto podkreślić należy, że - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - nie każda choroba zobowiązanego umożliwia umorzenie zaległych składek, lecz tylko taka, która pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (por. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 318/16; 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 913/10). Należy zauważyć, że zmiana sytuacji skarżącej i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej). Zatem skarżąca może już w nowym wniosku wskazać okoliczność, na którą powołała się już po wydaniu zaskarżonej decyzji w piśmie datowanym na 2 kwietnia 2019 r., że jej działalność gospodarcza nie przynosi dochodów. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).