I GSK 2112/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 241/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 241/19, po rozpoznaniu skargi A. G., w punkcie pierwszym uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] maja 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2018 r., w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że [...] maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Opatowie wpłynął, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2018. Wniosek został doprecyzowany poprzez złożenie dwóch zmian do wniosku w dniu 25 maja 2018r. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych do powierzchni 1,93 ha, płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych do powierzchni 2,98 ha, płatności do 20 sztuk bydła i płatności do 20 krów. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opatowie decyzją z [...] lutego 2019 r. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym jednolitą płatność obszarową w kwocie 7033,72 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 4720,59 zł, płatność redystrybucyjną (dodatkową) w kwocie 2197,92 zł, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych w kwocie 838,37 zł, płatność do bydła w kwocie 5803,09 zł, płatność do krów w kwocie 7400,40 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 265,88 zł. Organ pierwszej instancji odmówił natomiast przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z [...] maja 2019r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji uwzględniając skargę strony wyjaśnił, że narusza ona przepisy postępowania, tj. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone uchybienia dotyczą również decyzji ją poprzedzającej. Ustalony przez organ stan faktyczny, na tle którego zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest sporny. Wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2018 wpłynął do organu 14 maja 2018r. natomiast zmiany wniosku w dniu 25 maja 2018r. Do wniosku strona dołączyła jako załącznik m.in. niepełną umowę kontraktacji na kampanię 2018/2019, składającą się ze stron: 1, 2, 3, 4, 7, 8. Strona nie została poinformowana przez organ o brakach formalnych wniosku. Odmawiając przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych organ podkreślił, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku pełnej umowy kontraktacji buraków cukrowych, a jedynie poszczególne jej strony. Kompletny dokument złożono dopiero wraz z wniesionym odwołaniem od decyzji w dniu 6 marca 2019r., czyli po upływie nieprzywracalnego terminu do składania wniosków o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy złożony w terminie wniosek dotknięty był brakiem formalnym w postaci braku wszystkich stron dołączonego do niego załącznika – umowy, organ był zobowiązany zastosować art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, poinformować rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. Mając na względzie, że wniosek został złożony [...] maja 2018r. nie budzi wątpliwości Sądu, że niezwłoczne (czyli dokonane bez zbędnej zwłoki) poinformowanie strony przez organ o stwierdzonych brakach, dałoby możliwość ich uzupełnienia przed upływem wydłużonego terminu do składania wniosków. Od przedmiotowego wyroku Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz w związku z art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uchylenie przez Sąd decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej stronie przyznania płatności do uprawy buraków cukrowych na rok 2018 r. będące wynikiem wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania tj. art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach a w konsekwencji art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu miało to istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienie braków wniosku w terminie umożliwiającym jego merytoryczne rozpoznanie, podczas gdy brak poinformowania strony przez organ i tak nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż po dniu 10 lipca 2018 r. organ nie miał już obowiązku informowania strony o brakach wniosku z uwagi na upływ terminów w jakich można było dokonać poprawek wniosku, skoro zaś do wniosku strony nie załączono kompletnej umowy kontraktacji, zasadnie więc organy odmówiły stronie płatności. W dniu wydania decyzji przez Kierownika, fakt upływu terminów na uzupełnienie był oczywisty. Również Dyrektor jako organ II instancji nie mógł uchylić decyzji organu I instancji z powodu braku poinformowania strony o brakach, co stanowiłoby naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, w którym to przepisie sformułowany jest nakaz odstąpienia od informowania strony o brakach, w przypadku upływu terminu w jakim poprawki mogłyby być dokonane. Nadto brak informowania strony przez organ I instancji nie mógł skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 i zmian do wniosków określony w art. 21 ust. 1 ustawy 0 płatnościach, zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy jest terminem, który nie podlega przywróceniu, jest więc terminem nieprzekraczalnym. Wbrew zatem temu co twierdzi Sąd, bez znaczenia pozostaje to, że rolnik nie został poinformowany o brakach, gdyż kluczowe znaczenie ma bowiem upływ terminu materiałnoprawnego do złożenia kompletnego wniosku o płatność, co pozostaje niezależne od faktu czy organ informował czy też nie rolnika o brakach wniosku. Niezastosowanie przez organ art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie może, bowiem prowadzić do przywrócenia terminu do otrzymania płatności. II. naruszenie prawa materialnego: - art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.),poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że rozpatrzenie wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych powinno nastąpić z uwzględnieniem znajdującej się w aktach sprawy, dołączonej dopiero na etapie odwołania umowy kontraktacyjnej, podczas gdy braki wniosku, w tym dostarczenie kompletnej umowy kontraktacyjnej mogą zostać uzupełnione, poprawione w nieprzekraczalnym terminie określonym w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach i w przepisach unijnych tj. art. 13 rozporządzenia 640/2014. Po tym terminie nie jest możliwe złożenie wniosku ani jego uzupełnienie. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny a zatem konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności a zatem nie jest możliwym przyznanie pomocy w oparciu o dokument umowy kontraktacji buraków cukrowych, złożony po dniu 10 lipca 2018 r. Również nie jest możliwym potraktowanie kompletnej umowy kontraktacyjnej przedłożonej przez stronę z odwołaniem jako złożonej w terminie do składania wniosków o przyznanie płatności, gdyż przepis art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach określający skutki niezachowania terminu do złożenia wniosku i załączników wprost wyłącza możliwość uwzględnienia poprawek czy uzupełnień dokonanych po dniu 10 lipca 2018 r. a także powołania się na art. 64 § 2 k.p.a., który pozwala na konwalidację wniosku od dnia jego złożenia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Za podstawę wyroku z 29 sierpnia 2019 r., I SA/Ke 241/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. A. G. [...] maja 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Strona ubiegała się, między innymi o płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych do powierzchni 2,98 ha, wraz z wnioskiem strona złożyła niekompletną umowę kontraktacji buraków cukrowych na kampanię 2018/2019 (brakujące strony nr 5 i 6). Organ pierwszej instancji odmówił przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Strona do odwołania od tej decyzji dołączyła kopię kompletnej umowy. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach bezzasadnie zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 23 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 wskazanej ustawy, w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast, według jej artykułu 3 ust. 2 pkt 1), w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Należy również przytoczyć art. 21 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy: Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Istotną regulację prawną dotyczącą terminu złożenia wniosku zawiera rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Artykuł 13 Złożenie dokumentów po terminie w ustępie 1 stanowi: Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. (...) Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Te regulacje krajowe i unijne określają termin złożenia kompletnego wniosku, rozporządzenie nr 640/2014 określa ostateczny termin złożenia wniosku o przyznanie płatności, po upływie którego nie jest możliwe złożenie wniosku, ani też jego uzupełnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2019 r., I GSK 1392/18 (LEX nr 2778667) zaprezentował trafne stanowisko: ,,(...) Taki sam charakter mają również terminy określone w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 640/2014. Podkreślić należy, że uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Tak więc termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Terminy materialne nie podlegają bowiem przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a." Skoro ostateczny termin do usunięcia braków wniosku już upłynął, to organ ARiMR nie informuje już rolnika o stwierdzonych brakach oraz skutkach ich nieusunięcia. Rozwiązanie to jest logiczne, skoro po upływie nieprzekraczalnego terminu dokonywanie poprawek we wniosku jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.