II OSK 3356/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Słubickiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 372/19 w sprawie ze skargi Powiatu Słubickiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w sprawie zmiany Aktualizacji Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wraz z Planem Inwestycyjnym w zakresie odpadów komunalnych, w części dotyczącej wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r., II SA/Go 372/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił skargę Powiatu Słubickiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] (dalej uchwała z dnia [...] marca 2019 r.), w sprawie zmiany Aktualizacji Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wraz z Planem Inwestycyjnym w zakresie odpadów komunalnych, w części dotyczącej wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że w załączniku nr 2 do uchwały wskazano, jako miejsce magazynowania zatrzymanych transportów odpadów, [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Powiat Słubicki, reprezentowany przez Starostę Słubickiego, skarżąc ją w części określonej w załączniku nr 2 do uchwały, dotyczącej wskazania miejsca magazynowania zatrzymanych transportów odpadów: na terenie powiatu słubickiego - [...] (dla 2 pojazdów). Strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1479, dalej ustawa zmieniająca) w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne, dowolne i naruszające zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości wyznaczenie [...]: a) jako miejsca cyt. "magazynowania zatrzymanych transportów odpadów", które ma utworzyć Starosta Słubicki, spełniającego warunki magazynowania odpadów, nie biorąc pod uwagę faktu, że teren należy do podmiotu prywatnego, b) jako miejsca cyt. "magazynowania zatrzymanych transportów odpadów" bez wskazania rzeczywistych przesłanek, jakimi kierował się organ przy wyborze wyżej wymienionej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm., dalej u.o.o.), przez brak merytorycznego rozpatrzenia w toku procedury uchwałodawczej negatywnej opinii Starosty Słubickiego dotyczącej możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych pojazdów z odpadami na terenie powiatu słubickiego; organ nie uzasadnił dlaczego, mimo negatywnej opinii Starosty Słubickiego i przytoczonych w uzasadnieniu argumentów, wyznaczył lokalizację na terenie powiatu słubickiego, która ma docelowo spełniać warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), przez brak dołączenia do uchwały uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, w tym w szczególności w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski skarżącego przekazane w dniu 26 lutego 2019 r. do sekretariatu Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, 4) naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, tj. art. 166 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 24a ust. 4 i 195a u.o.o. przez wskazanie ZUO International sp. z o. o. w powiecie słubickim jako cyt. "magazynowania zatrzymanych transportów odpadów, organ nakłada na skarżącego obowiązek finansowania z dochodów własnych zadań nie posiadających cech zadania własnego". W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...]marca 2019 r. w części dotyczącej wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów w części określonej w załączniku nr 2 do w/w Aktualizacji, dotyczącej wyznaczenia cyt. "miejsca magazynowania zatrzymanych transportów odpadów na terenie powiatu słubickiego: [...], (dla 2 pojazdów)" oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i o zasądzenie od Sejmiku Województwa Lubuskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Odrzucając skargę WSA uznał, że strona skarżąca, tj. Powiat Słubicki reprezentowany przez Starostę Słubickiego, nie jest "osobą trzecią" w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm., dalej jako u.s.w.). Zgodnie z treścią art. 24a ust. 2 u.o.o., nadaną ustawą zmieniającą z 20 lipca 2018 r., zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Strona skarżąca brała udział w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący, a zatem nie można uznać strony skarżącej za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w., która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały. Ponadto WSA zauważył, że plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy określonych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Obowiązkiem takim jest m.in. przewidziany w art. 24a ust. 4 u.o.o. obowiązek utworzenia przez starostę w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 u.o.o. W tej sytuacji nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Zaskarżona uchwała nie nakłada na stronę skarżącą wprost żadnego obowiązku, a obowiązek utworzenia spornego miejsca wynika bezpośrednio z art. 24a ust. 4 u.o.o. Przepisy u.o.o. nie przewidują możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą ten opiniował, co zdaniem Sądu potwierdza, że strona skarżąca w tej sprawie nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały. W skardze kasacyjnej z dnia 9 września 2019 r. Powiat Słubicki, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.w. przez przyjęcie, że Powiat Słubicki reprezentowany przez Starostę Słubickiego nie jest "osobą trzecią" w rozumieniu art. 91 u.s.w., która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały, 2) błędną wykładnię art. 24a ust. 4 u.o.o. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy zmieniającej polegającą na przyjęciu, że obowiązek utworzenia spornego miejsca wynika bezpośrednio z art. 24a ust. 4 u.o.o., a zaskarżona uchwała nie nakłada na skarżącego wprost żądnego obowiązku w sytuacji, gdy to właśnie przepisy zaskarżonej uchwały Sejmiku, a nie przepisy ustawy, nakładają na Powiat obowiązek utworzenia miejsca magazynowania zatrzymanych transportów odpadów, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy zmieniającej, polegające na niezastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i przyjęcie, że to ustawa nakłada na Starostę obowiązek utworzenia miejsca magazynowania odpadów w sytuacji, gdy to nie ustawa, a przepisy zaskarżonej uchwały nakładają na Powiat Słubicki obowiązek utworzenia tego miejsca, 4) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3531 Kodeksu cywilnego, polegające na niezastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i przyjęciu, że Powiat Słubicki nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Sejmiku w sytuacji, gdy uchwała ta narusza jego interes prawny przez pozbawienie Powiatu prawa do swobodnego kształtowania stosunku prawnego, 5) niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej u.f.p.), polegające na niezastosowaniu tego przepisu i przyjęciu, że Powiat Słubicki nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Sejmiku w sytuacji, gdy uchwała ta narusza jego interes prawny przez pozbawienie Powiatu możliwości dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, 6) niewłaściwe zastosowanie art. 24a ust. 8 u.o.o. polegające na niezastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Sejmiku w sytuacji, gdy przepisy tej uchwały naruszają jego interes prawny przez pozbawienie go możliwości ustalenia - zgodnie z postanowieniami tego przepisu - opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w miejscu wyznaczonym w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającym warunki magazynowania odpadów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Jedną z przesłanek procesowych warunkujących dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym jest istnienie legitymacji procesowej czynnej po stronie podmiotu inicjującego kontrolę działalności administracji publicznej. Legitymację tę zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. ma osoba trzecia, której prawo - przez podjętą czynność prawną lub faktyczną organu samorządu województwa - zostało naruszone. Osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu nie może być jednostka samorządu terytorialnego, a jedynie podmiot znajdujący się poza strukturami tego samorządu, mający swój własny, indywidualny interes prawny (podobnie zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., I OSK 4329/18, CBOS). Sytuacja w której jeden organ samorządu terytorialnego powołuje się na naruszenie interesu prawnego przez drugi organ nie daje podstaw do zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ ani nie prowadzi do realizacji podstawowej funkcji sądowej kontroli administracji w postaci ochrony praw jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej, ani nie służy ochronie samodzielności samorządu terytorialnego przed nieuprawnioną ingerencją ze strony organów administracji rządowej. Sąd I instancji w sposób zgodny z prawem uznał, że Powiatowi Słubickiemu nie przysługuje status "osoby trzeciej" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w. Oceny tej nie zmienia okoliczność udziału strony skarżącej w procedurze opiniodawczej, która poprzedziła podjęcie zaskarżonej uchwały, w tym wyrażona negatywna opinia co do jej treści. Wprost przeciwnie, postanowienie ustawodawcy o konieczności zasięgnięcia tej opinii (art. 24a ust. 2 u.o.o.) przemawia za tym, że powiat jako podmiot zaangażowany w proces podjęcia uchwały nie może następnie kwestionować jej treści w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trafnie przy tym zauważono zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że kosztami funkcjonowania miejsc magazynowania odpadów obciążone powinny być podmioty, których transporty odpadów zostały zatrzymane. Argument dotyczący potencjalnej możliwości nadużywania przez podmiot prywatny pozycji dominującej w stosunku do skarżącego, abstrahując od jego cywilnoprawnej, a nie administracyjnej natury, nie może odgrywać istotnego znaczenia. Za przyjęciem odmiennego stanowiska w sprawie nie przemawia treść zarzutów kasacyjnych, z których nie wynika legitymacja Powiatu Słubickiego do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 11 marca 2019 r. Podstawy tej legitymacji nie zawiera art. 91 ust. 1 u.s.w. Jej źródeł należy upatrywać w regulacji materialnoprawnej. Nie jest nią ani art. 24a ust. 4 u.o.o., stanowiący o terminie, w którym powinno zostać utworzone miejsce magazynowania odpadów, ani art. 22 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotyczący aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów. Interes ten nie wynika ponadto z art. 24a ust. 8 u.o.o., na mocy którego to właśnie starosta uzyskał uprawnienie do ustalania wysokości opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w miejscu magazynowania odpadów. Nie znajduje on także potwierdzenia w przepisie art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. dotyczącym kwestii wydatkowania środków publicznych. Nakładanych na organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Z woli ustawodawcy, w sprawach dotyczących gospodarki odpadami, a w szczególności wyznaczenia i utworzenia miejsc, do których jest kierowany zatrzymany pojazd z odpadami, na sejmik wojewódzki został nałożony obowiązek wyznaczenia w planie takiego miejsca przy udziale - poprzez zaopiniowanie - starosty, a na starostę obowiązek wykonania – utworzenia tego miejsca. Przepisy U.o.o. nie przewidują możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował, Szczególny charakter aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a. W świetle złożonego przez stronę skarżącą wniosku o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie należy zauważyć, że z mocy art. 182 § 1 p.p.s.a. niniejsza sprawa mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Wybór rodzaju posiedzenia na którym zostanie rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia WSA ustawodawca pozostawił uznaniu sądu (zob. H. Knysiak-Sudyka w: red. T. Woś, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1093). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności natury prawnej, które uzasadniałyby potrzebę rozpoznania jej na rozprawie. Strona skarżąca nie mogłaby w trakcie rozprawy przywołać nowych podstaw kasacyjnych. Ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie pogłębionej kontroli zaskarżonego postanowienia, której finalnym efektem jest potwierdzenie jego zgodności z obowiązującym prawem.