I OSK 2844/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 51/19 w sprawie ze skargi I. S. na przewlekłość Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz I. S. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 51/19, po rozpoznaniu skargi I. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz czas wolny w pkt.: 1) zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) dalej idącą skargę oddalił: 4) zasądził od Komendanta Miejskiego Policji [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 5 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Stosownie do tego wniósł o ponowne, prawidłowe naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z wskazanym wyrokiem TK i obowiązującymi normami prawa oraz o zarządzenie wypłaty różnicy pomiędzy kwotą należną a faktycznie wypłaconą. Komendant Miejski Policji w [...] przy piśmie z [...] grudnia 2018 r. przekazał powyższy wniosek do Głównego Księgowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] – celem nadania mu dalszego biegu. O przekazaniu wniosku skarżący został powiadomiony pismem z [...] grudnia 2018 r., w którym Komendant Miejski Policji w [...] wskazał na przeszkodę do wypłaty świadczenia. Wyjaśnił, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest konkretnego współczynnika mnożenia i do czasu ustalenia właściwych wartości wypłata ekwiwalentu nie jest możliwa. Podał nadto, że co do zasady nie równa się to jednak odmowie prawa do jego wyrównania, gdyż podstawa do podjęcia czynności w zakresie wyrównania ekwiwalentu za urlop powstanie w momencie zajęcia stanowiska przez właściwe Biuro Komendy Głównej Policji lub ustanowienia przepisów w zakresie przyjęcia właściwego współczynnika mnożenia oraz czasookresu dotyczącego przeliczenia świadczenia. Pismem z [...] lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował skarżącego, że wobec braku unormowań prawnych w zakresie ustalenia konkretnego czynnika mnożenia, rozpatrzenie jego wniosku może nastąpić dopiero po zmianie przepisów w tym zakresie. Pismem z 16 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ponaglenie, na podstawie art. 37 k.p.a., w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy o wypłatę wyrównania ekwiwalentu. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie rozpoznania jego wniosku z 5 grudnia 2018 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł i kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi lub alternatywnie o jej oddalenie. Wywodził, że żądania skarżącego nie leżą w kognicji sądu administracyjnego, ponieważ zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a sprawa ma charakter cywilny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Skarżący miał zatem prawo do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego działania organu Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy. Brak jest zatem możliwości realizacji tego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym. Oceniając zasadność skargi Sąd stwierdził, że organ jako zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym dopuścił się w tym przedmiocie przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Podał, że Komendant Miejski Policji w [...] nie dochował terminów wyznaczonych przepisami art. 35 k.p.a. i do chwili wydania wyroku w żaden sposób nie rozpoznał wniosku skarżącego o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz czas wolny, który to został złożony 5 grudnia 2018 r. Sąd podniósł, że wprawdzie już [...] grudnia 2018 r. organ udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek, informując o nadaniu mu dalszego biegu, jednak ten sposób załatwienia przedmiotowej sprawy nie odpowiadał prawu. Podjęta przez organ czynność, choć została dokonana niezwłocznie, jest niewystarczająca do wyłączenia przewlekłości postępowania, które powinno zmierzać do merytorycznego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe powodowało konieczność zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Jednocześnie stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odpowiedział na wniosek skarżącego działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie o braku możliwości jego rozpoznania, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Sąd przyjął, że takie działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy lekceważenia wniosku lub braku woli jego załatwienia, a jedynie z błędnej interpretacji przepisów. Wobec powyższego Sąd przyjął, że nie zaistniały podstawy do przypisania zachowaniu organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tego samego względu, w ocenie Sądu, nie zachodziła także potrzeba przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Komendant Miejski Policji w [...] zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4. Organ wniósł o uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Podał, że w przypadku uznania podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania konieczne będzie uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył także, że zrzeka się prawa do rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 p.p.s.a, przez nieodniesienie sie przez Sąd do kwestii cywilnego charakteru sprawy i nie wskazanie na jakiej podstawie prawnej - jednostce redakcyjnej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U, z 2019 r., poz. 161) miałaby się opierać decyzja w sprawie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w szczególności odmowna; art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez nie odrzucenie skargi mimo cywilnego charakteru roszczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że na dzień jej złożenia ustawodawca nie zmienił treści art. 115a ustawy o Policji i nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 uznającego, że przepis ten w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podał, że jest to jedyna i niezależna przeszkoda w realizacji wniosku skarżącego. Ponadto wskazał, że żądania skarżącego mają charakter majątkowy i dotyczą kwoty pieniężnej na bazie deliktu legislacyjnego, przez co nie leżą w kognicji sądu administracyjnego. Podniósł, że deliktowy charakter sprawy oznacza właściwość sądu powszechnego. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że odmowa wypłaty ekwiwalentu urlopowego powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, to zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie nie uznał on, że nie zamierza wypłacić świadczenia. Stało się inaczej, ponieważ skierował sprawę do realizacji dysponentowi budżetowemu, czyli Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Komendant Miejski Policji nie posiada własnego budżetu, ani nie jest dysponentem środków budżetowych, nie ma obsług księgowej. Dyspozycja tym środkami kończy się na Komendancie Wojewódzkim Policji, dlatego do niego jako płatnika trafiły wnioski o zapłatę. Nie ma więc podstawy faktycznej do stwierdzenia bezczynności Komendanta Miejskiego Policji. Ponadto nie ma także podstawy prawa materialnego do wydania decyzji odmownej w tego typu sprawie. Zwrócił uwagę, że Sąd pomimo uznania, że podstawa do wydania decyzji administracyjnej istnieje, jej nie wskazał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący podniósł, że organ nie dostrzega różnicy między roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu, sformułowanym na gruncie prawa administracyjnego, od roszczenia o naprawienie szkody, wywołanego bądź przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, bądź niewydaniem aktu. W przedmiotowej sprawie skarżący jasno określił swoje żądanie, opierając się na przepisach prawa administracyjnego i organ nie może uchylić się od rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Istota przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § pkt 1 p.p.s.a. sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sprawa w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, jest sprawą administracyjną i podlega kontroli sądu administracyjnego. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2001 r. II SA 2591/01, LEX nr 121906). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym sądem pracy. W orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m. in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., I OSK 542/13, wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu w omawianym zakresie, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Nie można podzielić stanowiska organu o cywilnym charakterze roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, co miałoby pozostawać w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzającego niezgodność z określonymi przepisami Konstytucji art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przewidziana art. 417 w zw. z art. 4171 k.c. odpowiedzialność deliktowa powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie dochodzi odszkodowania za bezprawne działanie organu Policji, żąda natomiast wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości wyliczonej zgodnie z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Żądanie skarżącego ma niewątpliwie charakter administracyjny i organ winien je załatwić w formie przewidzianej prawem. To czy skarżący poniósł szkodę w związku z działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej nie stanowi zagadnienia, które winno być analizowane w przedmiotowej sprawie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga złożona przez skarżącego, jako dotycząca roszczeń finansowych funkcjonariusza Policji, była dopuszczalna, przyjmując, że przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wyroku w zaskarżonej części stanowił art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, dlaczego uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.