II SAB/Op 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz czas wolny 1) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku I. S. z dnia 5 grudnia 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji [...] na rzecz skarżącego I. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga I. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie wypłacenia brakującej części ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz czas wolny. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 5 grudnia 2018 r. I. S. (zwany dalej skarżącym) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, skarżący wskazał, że na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Stosownie do tego wniósł o ponowne, prawidłowe naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z wskazanym wyrokiem TK i obowiązującymi normami prawa oraz o zarządzenie wypłaty różnicy pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą. Komendant Miejski Policji w [...] przy piśmie z 11 grudnia 2018 r. przekazał powyższy wniosek do Głównego Księgowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] – celem nadania mu dalszego biegu. O przekazaniu wniosku skarżący został powiadomiony pismem z 11 grudnia 2018 r., w którym Komendant Miejski Policji w [...] wskazał na przeszkodę do wypłaty świadczenia. Wyjaśnił, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest konkretnego współczynnika mnożenia i do czasu ustalenia właściwych wartości wypłata ekwiwalentu nie jest możliwa. Podał nadto, że co do zasady nie równa się to jednak odmowie prawa do jego wyrównania, gdyż podstawa do podjęcia czynności w zakresie wyrównania ekwiwalentu za urlop powstanie w momencie zajęcia stanowiska przez właściwe Biuro Komendy Głównej Policji lub ustanowienia przepisów w zakresie przyjęcia właściwego współczynnika mnożenia oraz czasookresu dotyczącego przeliczenia świadczenia. Pismem z 20 lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował z kolei skarżącego, że wobec braku unormowań prawnych w zakresie ustalenia konkretnego czynnika mnożenia, rozpatrzenie jego wniosku może nastąpić dopiero po zmianie przepisów w tym zakresie. Pismem z 16 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego – radca prawny M. K. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a., w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy o wypłatę wyrównania ekwiwalentu. W piśmie z 24 kwietnia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego M. K., wywiódł natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 5 grudnia 2018 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł i kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi lub alternatywnie o jej oddalenie. Wywodził, że żądania skarżącego nie leżą w kognicji sądu administracyjnego, bo zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., i sprawa ma charakter cywilny. Wskazując na wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wyjaśnił, że zakwestionowaną tym wyrokiem normę prawną z art. 115a ustawy o Policji uchwalił Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i wszelkie roszczenia powinny być kierowane do Skarbu Państwa, zgodnie z art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. W związku z wyrokiem koniecznym jest ustalenie wysokości szkody. Żaden komendant Policji nie może natomiast zdecydować czy mnożnik 1/30 zastąpić współczynnikiem przeliczeniowym 1/20, czy 1/21, a może 1/22 za dzień niewykorzystanego urlopu, gdyż ustalenia tego dokonać może jedynie organ uprawniony do uchwalania ustaw. Projekt ustawy realizującej wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest już w trakcie procesu legislacyjnego. Z kolei, komendanci przyjmują korespondencję od zainteresowanych byłych funkcjonariuszy, gdyż tylko w komendach wiadomo ile dana osoba ma niewykorzystanych dni wolnych i urlopu. Tak się też stało w przedmiotowej sprawie. Wydział Finansów KWP w [...] nie może jednak realizować wypłat nie znając wysokości szkody. Tę ustalić będzie można, gdy ustawodawca poprawi treść art. 115a ustawy o Policji i wskaże, jaki powinien być współczynnik mnożenia. Wnioskodawcy informowani są o powyższym, co pozwala na stwierdzenie, że po stronie komendanta Policji nie wystąpiła jakakolwiek bezczynności lub przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i terminowość działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] postępowania, w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz czas wolny. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Niewątpliwym jest również, że prawo do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego działania organu Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i brak jest możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19 i wyrok WSA w Olsztynie z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 588/18, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a., albowiem pismem z 16 kwietnia 2019 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ponaglenie, w trybie art. 37 k.p.a. Wobec tego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała rozpoznaniu. Oceniając jej zasadność Sąd stwierdził z kolei, że organ jako zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym dopuścił się w tym przedmiocie przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Wyjaśnić trzeba, że pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym o przewlekłości postępowania mówimy, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z art. 12 k.p.a., który statuuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie też do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 35 § 3 k.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. przewiduje przy tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Na gruncie ww. regulacji, podzielając poglądy orzecznictwa przyjąć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia postępowania, które nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy jego działania w toku postępowania polegać będą na mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, za istotę przewlekłego prowadzenia postępowania uznać należy, podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 93/18 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego prowadzone było w sposób przewlekły. Komendant Miejski Policji w [...] nie dochował bowiem terminów wyznaczonych przepisami art. 35 k.p.a. i do chwili obecnej w żaden sposób nie rozpoznał wniosku skarżącego o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz czas wolny, który to został złożony 5 grudnia 2018 r. Wprawdzie już 11 grudnia 2018 r. organ udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek, informując o nadaniu mu dalszego biegu, jednak uznać należy, że powyższy sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Organ uznał bowiem sprawę za załatwioną w sytuacji, w której " z uwagi na zakres żądania, wniosek został przekazany do Wydziału Finansów KWP w [...] i zostanie rozpatrzony po nowelizacji ustawy o Policji w tym zakresie". Niemniej jednak, podjęta czynność, choć dokonana niezwłocznie, to jednak musi być oceniona jako niewystarczająca do wyłączenia przewlekłości postępowania, które powinno zmierzać do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony, w terminie wynikającym z przepisów art. 35 k.p.a. W tym miejscu, nie rozstrzygając o prawidłowym sposobie rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż wykracza to poza granice oceny dokonywanej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania wskazać jedynie należy, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Odmowa takiej wypłaty winna być natomiast dokonana w formie decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia żądania, umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok WSA w Opolu z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 22/19 i powołane tam orzecznictwo, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do okoliczności faktycznych sprawy organ może również podejmować w sprawie inne rozstrzygnięcia proceduralne uregulowane przepisami k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy Komendant Miejski Policji w [...] do chwili obecnej nie dokonał jednak czynności wypłaty i nie wydał żadnego formalnego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego, jak również nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu jego rozpoznania (co wynika z akt sprawy) i nie podejmował czynności na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jednocześnie, od chwili złożenia wniosku upłynął okres ponad 8 miesięcy, tj. znacznie przekraczający maksymalny termin ustalony w art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy. Stąd też, w ocenie Sądu uznać należało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie organ prowadził w sposób przewlekły. Powyższe, powodowało konieczność zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Jednocześnie, dokonując oceny stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a, Sąd w pkt 2 wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie można zatem przyjąć, że w przypadku każdej przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ odpowiedział na wniosek skarżącego działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie o braku możliwości jego rozpoznania, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Sąd przyjął, że takie działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy lekceważenia wniosku lub braku woli jego załatwienia, a jedynie z błędnej interpretacji przepisów. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy do przypisania zachowaniu organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tego samego względu jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła także potrzeba przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie, w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona. W pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).