II SAB/Bk 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny i dni urlopu 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny. D. R. (dalej powoływany jako: "skarżący") w dniu [...] czerwca 2018 r., wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość Komendanta Miejskiego Policji w B. w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane 72 nadgodziny i 13 dni urlopu wypoczynkowego za 2017 r. Skarżący zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w przedmiotowym postępowaniu oraz wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. 2011 r., poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożył wniosek o naliczenie i wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane 72 nadgodziny i 13 dni urlopu wypoczynkowego za 2017 r. ze względu na niewywiązanie się przełożonego z obowiązku ich zwrotu w ustawowym terminie przewidzianym art. 115a w zw. z art. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. 2017, poz. 2067 ze zm., dalej powoływanej jako: "ustawa o Policji"). Dnia [...] maja 2018 r. złożył on ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., które pozostało bez odpowiedzi do chwili wniesienia skargi. Skarżący wskazał na prosty i nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy, precyzując, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. oraz zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Z akt postępowania administracyjnego wynika natomiast następujący stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy: – w dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Miejskiego Policji w B. wniosek o naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za 72 wypracowane nadgodziny oraz 13 dni urlopu wypoczynkowego za 2017 r. (k.1 akt administracyjnych); – w dniu [...] kwietnia 2018 r. w sprawie ustalono, że na dzień [...] marca 2018 r. skarżący posiada 10 wypracowanych nadgodzin, z kolei w zapisach księgi przebiegu służby nie odnotowano, aby zgłaszał on prośbę o przerwę w służbie oraz aby występował z pisemnym raportem o udzielenie urlopu wypoczynkowego za 2017 r. (k. 2 akt administracyjnych); – w dniu [...] maja 2018 r. sporządzono analizę wykorzystania absencji skarżącego związanej z urlopem wypoczynkowym za okres od 1 stycznia 2017r. do 17 maja 2018 r. (k. 4 akt administracyjnych); – w dniu [...] maja 2018 r. ustalono, że skarżący posiada 18 niewykorzystanych nadgodzin (k. 2 akt administracyjnych); – w dniu [...] maja 2018 r. skierowano do skarżącego pismo informujące, że zwrot wypracowanych nadgodzin następuje 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym oraz, że w związku z brakiem zwrócenie się przez skarżącego do bezpośredniego przełożonego z raportem o udzielnie urlopy za 2017 r., brak było możliwości ustosunkowania się do prośby (k. 5 akt administracyjnych), pismo to doręczono skarżącemu w dniu 25 maja 2018 r. (k. 7 akt administracyjnych); – w dniu [...] maja 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie na podstawie art. 38 k.p.a. (k. 8 akt administracyjnych); – w dniu [...] czerwca 2018 r. sporządzono pisemne stanowisko w przedmiotowej sprawie (k. 10 akt administracyjnych), tego samego dnia przekazano akta do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (k. 11 akt administracyjnych); – w dniu [...] czerwca 2018 r. skarżący złożył przedmiotową skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (k. 12-13 akt administracyjnych); – w dniu [...] czerwca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem nr [...] stwierdził, że Komendant Miejski Policji w B. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązał; ww. organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia wydania niniejszego postanowienia oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości (k. 14-16 akt administracyjnych); – w dniu [...] czerwca 2018 r. w sprawie ustalono, że skarżący nie posiada zaległego urlopu wypoczynkowego za 2017 r. oraz, że na koniec 2017 r. posiadał 14 wypracowanych nadgodzin i taką samą liczbę nadgodzin posiada na koniec czerwca 2018 r. (k. 18 akt administracyjnych), do akt sprawy załączono jednocześnie wydruk z ewidencji czasu pracy dot. wejść i wyjść z KMP za luty – maj 2018 r. (k.19-51 akt administracyjnych); – pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami (k. 53 akt administracyjnych); – w dniu [...] lipca 2018 r. skarżący złożył pismo zawierające wnioski dowodowe (k. 55-56 akt administracyjnych); – w dniu [...] lipca 2018 r. sporządzono notatkę służbową, wedle której termin na zapoznanie się przez skarżącego upływał w dniu [...] lipca 2018 r., zaś skarżący nie stawił się w siedzibie organu aby z tego prawa skorzystać (k. 57 akt administracyjnych); – postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych (k. 58-59 akt administracyjnych); – decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. odmówił wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane 72 nadgodziny i za 13 dni urlopu wypoczynkowego za 2017 r. (k. 60-62 akt administracyjnych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że w reakcji na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r., Naczelnik Wydziału Prezydialnego, Kadr i Doskonalenia Zawodowego Komendy Miejskiej Policji w B. odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2018 r., wskazując, że zgodnie z ewidencją przedłużonego czasu służby, skarżącemu przysługuje 18 nadgodzin, zaś zwrot wypracowanych nadgodzin następuje w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym oraz, że nie odnotowano faktu aby skarżący zwracał się do bezpośredniego przełożonego z raportem o udzielenie urlopu za 2017 r., a więc przełożony nie miał możliwości ustosunkowania się do tej prośby. Organ wskazał także, że ponaglenie z dnia [...] maja 2018 r. zostało rozpatrzone postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w którym stwierdzono, że Komendant Miejski Policji w B. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a także zobowiązano ww. organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia wydania tego postanowienia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano także, że Komendant Miejski Policji w B. w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu za wypracowane 72 nadgodziny i 13 dni urlopu wypoczynkowego za 2017 r. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, ze skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, o którym to wymogu mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., bowiem złożył skargę przed rozpoznaniem, przez organ wyższego stopnia, ponaglenia z dnia [...] maja 2018 r. Ponadto organ odniósł się do sprawy merytorycznie, wskazując na bezzasadność wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest zatem wykazanie składania przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skargę taką można bowiem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący przed wniesieniem skargi do sądu, spełnił wymóg formalny, albowiem w dniu [...] maja 2018 r. złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.. Przechodząc zaś do meritum sprawy zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę zarówno na bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w związku z rozpatrzeniem jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania". Wykładając treść pierwszego z wyżej wymienionych pojęć wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu podkreślić jednakże należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Odnośnie zaś drugiego pojęcia, zgodzić się należy z poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Komendant Miejski Policji w B., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny oraz urlop wypoczynkowy za rok 2017 - w dniu [...] lipca 2018 r., podjął rozstrzygnięcia mające na celu załatwienie ww. wniosku (decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]). Z treści ww. rozstrzygnięcia niewątpliwie wynika, że stanowi ono załatwienie sprawy zainicjowanej wyżej opisanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2018 r. W tym stanie rzeczy przyjąć zatem należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do sądu (skargę złożono w dniu [...] czerwca 2018 r.), a dokładnie z dniem doręczenia skarżącemu decyzji organu z dnia [...] lipca 2018 r., co miało miejsce również w tej samej dacie. Powyższe skutkowało tym, że w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania stosownego aktu. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W tym zakresie Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.a, orzekł o umorzeniu postępowania sadowego (pkt 1 sentencji). Zasinienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce przewlekłość prowadzonego postępowania i czy bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nastąpiło z naruszeniem art. 35 kpa w zw. z art. 12 k.pa. Z okoliczności niniejszej sprawy bezspornie bowiem wynika, że organ rozpoznał wniosek z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu. Nie budzi również wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przewlekłości w jej załatwieniu. Wprawdzie organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r., w dniu [...] maja 2018 r. informując o okresie rozliczeniowym w jakim przysługuje możliwość odebrania faktycznie wypracowanych nadgodzin oraz o fakcie, że skarżący nie zwracał się raportem o udzielenie mu urlopu za 2017 r., to jednak należy uznać, że powyższy sposób załatwia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność choć dokonana w terminie ustawowym, to jednak musi być oceniona jako pozorna, nie zmierzała bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oraz wypracowane nadgodziny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca wykorzystania urlopu oraz odbioru nadgodzin jest czynnością materialno – techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Tymczasem postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc prawie po trzech miesiącach, decyzja została wydana w dniu [...] lipca 2018 r. Przedstawiony zaś powyżej przebieg zdarzeń związany z prowadzeniem i zakończeniem spawy zainicjowanej spornym wnioskiem, w szczególności czynności podejmowane przez organ bez wątpienia wskazują na przewlekłość postępowania prowadzonego przez skarżony organ. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji. Stosownie zaś do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności czy przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r., a jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności i przewlekłości postępowania organu rażącego charakteru (pkt 3). Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny(pkt 4). Sąd nie posiada natomiast kompetencji ustawowych do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.