II OSK 218/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: referent stażysta Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 244/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 244/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. [...] w G., z określeniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, umożliwiającego jego dalsze użytkowanie, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących wentylacji, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że z treści wyżej wymienionych przepisów nie wynikają kryteria, według których spośród podmiotów wymienionych w treści art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, należy dokonywać wyboru tego podmiotu, na który zostanie włożony obowiązek opracowania ekspertyzy technicznej, o której mowa w treści art. 81c ust. 2 ww. ustawy, skutkiem czego Sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo obciążył wyżej wymienionym obowiązkiem skarżącą, podczas gdy należało nałożyć go na zarządcę nieruchomości wspólnej w osobie Spółki [...] sp. z o. o. z siedzibą w G., który został ustanowiony mocą umowy o zarządzanie z [...] marca 2010 r., nr [...]; 2. art. 14 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez błędne przyjęcie, że z treści cytowanego przepisu należy wywieść wniosek, że skoro wydatki na remonty i bieżącą konserwację części wspólnych budynku stanowią koszty zarządu nieruchomością wspólną, do których uiszczania obowiązani są właściciele lokali, to obowiązek sporządzenia ekspertyzy, o której mowa w treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego także spoczywa na właścicielach lokali jako członkach skarżącej, podczas gdy brak było podstaw do powiązania obowiązku ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną z obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, kiedy obowiązki związane z zarządzaniem nieruchomością wspólną przekazane zostały zarządcy w osobie [...] sp. z o. o., ustanowionemu mocą umowy o zarządzanie z [...] marca 2010 r., nr [...]; 3. art. 6 o własności lokali poprzez jego niewłaściwą wykładnię, to jest błędne przyjęcie, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości nie jest ona właścicielem nieruchomości, a skupia osoby, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokali w budynku położonym w G., przy ul. [...] oraz udział we współwłasności nieruchomości wspólnej, skutkiem czego Sąd błędnie przyjął, że nałożenie przez organy nadzoru budowlanego na skarżącą obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku było prawidłowe i zgodne z prawem; 4. art. 29 ust. 1c i 1d ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że w zakresie obowiązków zarządcy leży opracowanie lub aktualizacja dokumentacji technicznej budynku i rozliczenie kosztów związanych z opracowaniem lub aktualizacją tej dokumentacji, w niniejszym przypadku, z dotychczasowym właścicielem nieruchomości; 5. art. 29 ust. 1c ustawy o własności lokali poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że zastosowane przez ustawodawcę pojęcie "dokumentacji technicznej" nie obejmuje ekspertyzy wskazanej w treści art. 81c Prawa budowlanego, w sytuacji gdy ekspertyza, do wykonania której została zobowiązana skarżąca mieści się w pojęciu objętym art. 29 ust. 1c ustawy o własności lokali. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, przedstawiając także stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie. W piśmie z [...] grudnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy zauważyć, że art. 81c ust. 1 i 2 prawa budowlanego i wskazane w punkcie 2, 3, 4, 5 skargi kasacyjnej przepisy ustawy o własności lokali adresowane są do organów administracji, a nie do sądu. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości prawa materialnego w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy prawo budowlane i własności lokali. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw, tj. na naruszeniu prawa materialnego. Odnośnie tej podstawy wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Przy czym, zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podniesione przez skarżącą zarzuty nie podważają ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy, ocenionego przez sąd wojewódzki i co do istoty dokonanej też jego subsumcji pod hipotezę normy przewidzianą w art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane. Sam fakt nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy budynku przy ul. [...] w G. nie jest kwestionowany. W sprawie oczywiste jest, że stan techniczny obiektu budowlanego jest zły – ściany zewnętrzne i wewnętrzne zawilgocone, wentylacja wadliwa, budynek nie jest właściwie zabezpieczony przed napływem wód opadowych. Art. 81c ust. 1 prawa budowlanego określa krąg podmiotów od których można żądać przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyzy. Są nimi: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządcy obiektu budowlanego. Z przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca posłużył się alternatywą co do podmiotu mogącego być adresatem obowiązku, nie podając przy tym kryterium jakim należy się kierować przy jego wyborze. Oznacza to, że to organ administracji dokonuje wyboru adresata kierując się konkretną sprawą, wykonalnością obowiązku i oczywiście zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Wynika z tego, że obowiązki dotyczące nieruchomości wspólnej co do zasady powinny być nakładane na wspólnotę mieszkaniową. W przedmiotowej sprawie ekspertyza techniczna ma dotyczyć całego budynku, ścian zewnętrznych, wentylacji, a nie poszczególnych lokali. W postepowaniu z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy bowiem stosownie do art. 6 wyżej wymienionej ustawy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa, pozywać i być pozywana. Interes poszczególnych właścicieli lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która jest w sprawie stroną postępowania (wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. II OSK 1059/15). Z tych też względów nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w G., a nie na zarządcę obiektu jest prawidłowe. Sąd I instancji w sprawie nie dokonywał wykładni art. 14 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 i art. 6 ustawy o własności lokali, dlatego nie można mu zarzucać błędu w interpretacji tych przepisów. Zgodzić się należy z sądem wojewódzkim, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o właściwości lokali w art. 29 określa obowiązki zarządcy i zarządu. Ust. 1c tego przepisu dotyczy obowiązku podjęcia czynności zmierzających do opracowania lub aktualizacji dokumentacji technicznej budynku, ale nie dotyczy to ekspertyzy z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządziła [...] Wojewódzka Inspektor Nadzoru Budowlanego E. O., a zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 § 1 p.p.s.a.).