II OSK 1059/15

Dnia 19 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 605/14 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 605/14 po rozpoznaniu skargi D. S. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] Starosta Kołobrzeski działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) – dalej jako: "ustawa Prawo budowlane" po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 3 lutego 2014 r. - [...] ul. [...] w K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wraz z rozbudową części obiektu Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" w K. polegającej na: przebudowie elewacji, zmianie kolorystyki elewacji, wykonaniu detali architektonicznych wraz z elementami małej architektury oraz wykonanie w części wewnętrznej patio na działce numer [...], obręb [...] w K., w części polegającej na dodaniu drugiego biegu schodów ruchomych w obrębie wewnętrznego patio w Centrum Handlowo-Usługowym "[...]" działka nr [...], obręb [...] w K. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dnia [...] lutego 2014 r. [...] za pośrednictwem pełnomocnika T. S. wystąpiła z wnioskiem do Starosty Kołobrzeskiego w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania decyzji zmieniającej w części pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2013 r.: na budowę z rozbudową j/w części obiektu Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" w K. przy ul. [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor załączył następujące dokumenty: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z Informacją BiOZ oraz dokumentami zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej; W ocenie Starosty projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określonych w art. ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Projektant zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powierzchnia zabudowy projektowanego obiektu w stosunku do pierwotnego projektu nie ulega zmianie. Organ sprawdził zgodność planowanej inwestycji oraz projektu zagospodarowania działki z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg, a także z innymi wymaganiami art. 35 ust. 1. Po analizie wniosku i projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, iż projektowana inwestycja jest zgodna z art. 33 i art. 34 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. S., będąca właścicielem części wspólnych nieruchomości objętych decyzją podnosząc, że nie zapadły żadne uchwały Wspólnoty związane ze zmianą projektu architektonicznego. Projektant przewidział dodatkową linię schodów ruchomych, co wiąże się z wysokimi kosztami eksploatacyjnymi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Zachodniopomorski umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że właściciele lokali w Centrum Handlowo-Usługowym "[...]" tworzą Wspólnotę [...] na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903) – dalej jako: "ustawa o własności lokali", a do odwołującej się D. S. należą lokale użytkowe nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do przepisów ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (art. 6 ustawy o własności lokali). Sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i on reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwały właścicieli lokali zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów. Właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do Sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby uchwala z dnia 8 maja 2012 r. na przebudowę z rozbudową nieruchomości wspólnych Centrum Handlowo-Usługowego "[...]", podjęta w trybie głosowania - jeden właściciel jeden głos, została uchylona, zatem jest ona wiążąca i stanowi potwierdzenie prawa inwestora do wykonania robót objętych wnioskiem i stanowi o prawie do dysponowania nieruchomością wynikającą z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu zgodnie z opisem projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji, pierwotny projekt budowlany, który został zatwierdzony i uzyskał pozwolenie na budowę zakładał, ze względów ekonomicznych wykonanie jednego biegu schodów ruchomych, prowadzących w kierunku na górę. W celu podniesienia komfortu użytkowania, zaprojektowano dodatkowo drugi bieg, który będzie funkcjonował w przeciwną stronę. Schody te nie stanowią drogi ewakuacyjnej. Zdaniem Wojewody zakres robót nie obejmuje i w żaden sposób nie ingeruje w lokale należące do D. S. (rys. nr [...]), bowiem schody objęte zmianą zlokalizowane są w innej części budynku. Odwołująca natomiast nie wskazała konkretnego przepisu prawa, który naruszałby jej indywidualny interes prawny w powyższej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję D. S. podniosła, że na przestrzeni 3 lat nieruchomość w K. przy ul. [...], gdzie działa Wspólnota CHU "[...]", została rozbudowana i zabudowana w nowy sposób. Prawem dysponowania terenem były uchwały Wspólnoty zapadające po indywidualnym zbieraniu głosów. Zmienione zostały warunki zagospodarowania działki, powstał nowy obiekt oraz nadbudowa. Pierwotni właściciele lokali samodzielnych, do których należy skarżąca nie uzyskiwali terminowo, mimo wystąpień do Zarządu, uchwał Wspólnoty przeznaczających jej teren pod przebudowę, rozbudowę, bądź nadbudowę. Skutkiem takich działań było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie inwestorem była Wspólnota. Oczywistym jest, że ingerowanie we własność skarżącej - lokale samodzielne, a także w jej sferę finansową (ma uczestniczyć w działaniach inwestycyjnych za kwoty od 1.000 zł/m2) jest rażąco sprzeczne z przepisami ustawy o własności lokali, a przede wszystkim z unormowaniami prawa budowlanego. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że do wniosku inwestora reprezentowanego przez pełnomocnika Zarządu Wspólnoty – T. S. nie zostało dołączone oświadczenie, z którego wynikałoby prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu w aktach sprawy brak jest uchwały wspólnoty jako inwestora, z której wynikałaby zgoda o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie w jakim miał być zatwierdzony przez organ projekt zamienny (dodanie drugiego biegu schodów ruchomych w obrębie wewnętrznego patio). Odwołując się do twierdzenia skarżącej, że na dzień złożenia wniosku (3 lutego 20104 r.) nie było takiej uchwały Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego, jakoby skarżąca nie posiadała przymiotu strony zostało oparte na niepełnym materiale. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że jej udział we współwłasności nieruchomości, na której ma być przeprowadzona inwestycja budowy drugiego biegu schodów ruchomych wynosi ok. 14 %. Wobec tego każdy ze współwłaścicieli musi wyrazić zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skoro skarżąca ma również partycypować w kosztach tej inwestycji schody będą stanowić jej współwłasność, z tego też skarżąca wywodzi swój interes prawny. Precyzując zalecenia dla organu odwoławczego Sąd nakazał ustalić, czy w dniu składania wniosku przez inwestora, tj. w dniu 3 lutego 2014 r. istniała uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku jej braku, w ocenie Sądu, skarżąca jako współwłaścicielka części wspólnych nieruchomości, na których mają być wybudowane przedmiotowe schody, ma interes prawny i jest stroną postępowania, bowiem każdy ze współwłaścicieli musi wyrazić zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył uczestnik postępowania Wspólnota Lokalowa Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" w K., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że D. S. jako członkowi wspólnoty przysługuje odrębny przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, podczas gdy stroną tego postępowania winna być jedynie wspólnota; - art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 22 ust.1 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, poprzez błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że uchwała wspólnoty lokalowej w sprawie przebudowy z rozbudową nieruchomości wspólnych nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres robót objętych pozwoleniem na budowę w żadnym razie nie ingeruje w lokale należące do D. S., gdyż schody objęte zmianą zlokalizowane są w innej części budynku. Natomiast skarżąca nie wykazała, by realizacja inwestycji wprowadzała uciążliwości lub ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, które w jakikolwiek sposób ograniczyłyby możliwość swobodnego i zgodnego z przeznaczeniem użytkowania lokali będących jej własnością. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obejmuje swoim zakresem lokale usługowe stanowiące jej własność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uznanie przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez D. S. w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia i pozwolenia na budowę wraz z rozbudową części obiektu Centrum Handlowo Usługowego "[...]" w K., było co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, którego naruszenie podniesiono w skardze kasacyjnej, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W warunkach konkretnej sprawy obszar oddziaływania obiektu wymaga zatem każdorazowo konkretyzacji i indywidualizacji na podstawie przepisów odrębnych, ustanawiających jednocześnie zakres interesu prawnego osób trzecich. Osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje zatem wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Osoba ta nie nabywa tym samym statusu strony również przez sam fakt doręczenia jej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy o własności lokali, wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Powyższe nie oznacza, że członek wspólnoty nie może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania. Może to jednak nastąpić wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej musi wykazać zatem, że stanowiący jego własność lokal znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót budowlanych. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem powołanie się na sam fakt, że jest współwłaścicielem części wspólnych budynku, objętych inwestycją budowlaną, czy też objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W tym zatem zakresie wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z samego faktu posiadania 14% udziału we współwłasności nieruchomości, na której ma być przeprowadzona inwestycja budowy drugiego biegu schodów ruchomych. Niemniej stwierdzenie to nie podważa prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać, czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.05.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/10, LEX nr 676066, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.12.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, LEX nr 558379). Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką kilku lokali w Centrum Handlowo – Usługowym "[...]" w K., przy czym, jak twierdzi, jeden z nich znajduje się o odległości około 20 m od projektowanych schodów ruchomych na części wspólnej, z budową których wiąże się dla niej obowiązek ponoszenia znacznych kosztów inwestycji. Przy czym dla uznania statusu strony przez skarżącą nieistotna pozostaje kwestia, że planowana lokalizacja schodów spowoduje omijanie jej lokalu – co wskazuje na istnienie interesu faktycznego. Rozważenia wymaga bowiem, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na to, że to właśnie naruszenie interesu właściciela lokalu opartego na normach prawa gwarantujących mu określony sposób zagospodarowania (użytkowania) nieruchomości prowadzi do podnoszonych przez niego konsekwencji w sferze interesów faktycznych. Jednak w tym zakresie organ odwoławczy istnienia interesu prawnego D. S. nie wyjaśnił, a podkreślić raz jeszcze należy, że członek wspólnoty może wystąpić w postępowaniu administracyjnym, w którym działa wspólnota, jeżeli wykaże swój zindywidualizowany interes prawny. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2208/10) konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. W świetle powyższych rozważań zauważyć należy, że podniesione w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuty są o tyle wadliwie sformułowane, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dokonywał interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ustawy o własności lokali, skutkującej przyjęciem, że D. S. jako członkowi wspólnoty lokalowej Centrum Handlowo – Usługowego "[...]" przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast stanowisko skarżącej kasacyjnie wspólnoty, że stroną tego postępowania winna być jedynie wspólnota jest niesłuszne, bowiem nie zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem zaakceptować poglądu skarżącej kasacyjnie wspólnoty, że z kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę należy z zasady i całkowicie wykluczyć właściciela lokalu, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Odnośnie zarzutu na ruszenia art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w aktach sprawy nie ma uchwały wspólnoty jako inwestora, z której wynikałaby zgoda o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast uchwała z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie przyjęcia projektu architektoniczno – budowlanego, której brak w aktach, a z której wspólnota wywodzi powyższe uprawnienie została zakwestionowana przez skarżącą przed sądem cywilnym i uznana za nie istniejącą (odpis nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2016 r. złożony na rozprawie przed NSA). Ponownie rozpoznający sprawę Wojewoda Zachodniopomorski winien zatem uwzględnić powyższą, nową okoliczność w sprawie, a także dokonać pełnej oceny, czy D. S. posiada w sprawie indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Z wymienionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.