VII SA/Wa 287/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 68 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego - kamienicy przy ul. [...] w W., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w W. opróżnienie w całości ww. budynku oraz zarządził wydzielenie strefy zagrożenia, umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zakazał użytkowania budynku, oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów konstrukcyjnych w sposób wskazany w pkt 7.26 ekspertyzy technicznej budynku zabytkowego usytuowanego przy ul. [...] w W., sporządzonej w maju 2009 r., przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. lądowego H. K. (nr upr. [...] wg Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych poz. [...]) i opracowanym na jej podstawie projektem zabezpieczenia budynku. Ponadto ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie art. 108 k.p.a., organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że w ekspertyzie technicznej ww. budynku sporządzonej w maju 2009 r. zaleca się przeprowadzenie remontu budynku. Z uwagi na uszkodzenia i zużycie techniczne elementów budynku, które stanowią bezpośrednie zagrożenie dla ludzi w nim przebywających, konieczne jest opuszczenie lokali przez mieszkańców budynku. W związku z wnioskami organ I instancji dokonał w dniu 3 września 2009 r. oględziny, podczas których ustalił, że ww. budynek jest w stanie technicznym i użytkowym niedostatecznym (silne zużycie elementów konstrukcyjnych), a z uwagi na postępującą degradację i jako jeden z nielicznie pozostałych reliktów dawnej architektury wymaga pilnego i starannego przeprowadzenia remontu, potwierdzając tym samym wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej z maja 2009 r. Wobec ustalenia, że opisany wyżej stan techniczny budynku wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 68 Prawa budowlanego, to w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] budynek wymaga niezwłocznego wykwaterowania ludzi. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyła M. B., właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że wnosząca odwołanie M. B. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym budynku działa Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], a skarżąca jest właścicielem lokalu nr [...]. Organ odwoławczy powołał się na ogólnie przyjętą linię orzecznictwa sądowo-administracyjnego, zgodnie z którą legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego przysługuje jedynie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06). Organ II instancji wskazał, że w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, lecz sama wspólnota mieszkaniowa. To zarząd wspólnoty powołany jest do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W ocenie organu odwoławczego wszelkie obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego winny być nakładane na wspólnotę mieszkaniową. Z tego względu interes prawny w sprawie opróżnienia w całości przedmiotowej kamienicy będzie posiadać jedynie Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w W., reprezentująca poprzez działania zarządu Wspólnoty interesy wszystkich jej członków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż właściciel nieruchomości nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu oraz naruszenie art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 140 k.c. poprzez odmówienie jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu, pomimo wyraźnego brzmienia wskazanych przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie stwierdził, że w niniejszej sprawie - dotyczącej nakazu opróżnienie budynku przy ul. [...] w W. - M. B. właścicielka lokalu nr 2 znajdującego się w tym obiekcie nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego, zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Charakter ww. rozstrzygnięcia organu odwoławczego oznacza, że kontroli Sądu podlegać będzie wyłącznie ocena, czy organ ten prawidłowo odmówił M. B. przymiotu strony, a nie kwestia, czy nakaz opróżnienia budynku został prawidłowo nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. A zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien jest dokonać sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak ww. sytuacja, a organ odwoławczy błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, lecz sama wspólnota mieszkaniowa - w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) - obejmująca właścicieli lokali w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że na podstawie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dot. nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego, jako adresat decyzji. Organ odwoławczy winien mieć na względzie, że co do zasady to zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (patrz: art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Tak więc i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji (postanowienia) członków tej wspólnoty reprezentuje zarząd. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w tym zakresie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06 (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1171/08, publ. LEX nr 533152). Organ winien pamiętać, że opisana wyżej sytuacja nie zachodzi w każdej sprawie administracyjnej. W konkretnej sprawie może dojść bowiem do naruszenia interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali, dlatego nie można w sposób automatyczny pozbawiać tych właścicieli ochrony przysługujących im praw i obowiązków, wynikających z obowiązujących przepisów prawa. A zatem mogą w konkretnej sprawie administracyjnej zaistnieć powody, dla których również właściciel lokalu mieszkalnego - poza wspólnota mieszkaniową - będzie posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika, że każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. W wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1269/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LEX nr 558379) wprost stwierdził, że członek wspólnoty mieszkaniowej, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Z powyższych ustaleń wynika, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego od zasady, że członka wspólnoty reprezentuje zarząd mogą istnieć wyjątki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie M. B., błędnie utożsamił interes wspólnoty z interesem prawnym właścicielki lokalu mieszkalnego. Fakt, że kwestionowana decyzja dotyczy całego budynku, a zatem zarówno części wspólnych, jak i poszczególnych lokali, oznacza, że budynek ten winien być opróżniony zarówno w zakresie części wspólnych, jak i wszystkich poszczególnych lokali, i może oznaczać, że interes prawny przysługuje zarówno wspólnocie, jak i poszczególnym właścicielom. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie charakter prawny i skutki decyzji zapadłej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego mają bezpośredni wpływ na ograniczenie jednego z konstytucyjnych praw - prawa własności (art. 21 Konstytucji RP). Prawo własności i jego zakres zostały określone w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 140 k.c., a zgodnie z Konstytucją RP (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenia prawa własności mogą być wprowadzone tylko w drodze ustawy i pod warunkiem, że nie godzą w "istotę prawa własności" oraz są usprawiedliwione potrzebą ochrony innych wskazanych w Konstytucji dóbr (Komentarz do art. 140 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] A. Kidyba (red.), K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX, 2009). Jak wynika z art. 68 Prawa budowlanego przepis ten w sposób oczywisty ogranicza prawo właściciela do korzystania z lokalu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Z drugiej strony jednym z adresatów nakazu sformułowanego na podstawie art. 68 Prawa budowlanego jest m.in. właściciel. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali fakt, że właściciel lokalu jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej wcale nie wyłącza możliwości, że nie może on mieć w konkretnej sprawie administracyjnej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., podlegającego ochronie na podstawie art. 140 k.c. i art. 21 Konstytucji RP. Z akt administracyjnych wynika, że M. B. wraz z odwołaniem od decyzji Nr [...] przedstawiła organowi odwoławczemu akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2003 r. (Repertorium A nr [...]) potwierdzający, że nabyła prawo własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wraz z udziałem we współwłasności budynku i we współużytkowaniu wieczystym działki gruntu. Skoro M. B., będąc członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. wskazywała na swój indywidualny, własny interes prawny, to w niniejszej sprawie istniała podstawa, aby wyżej wymieniona występowała jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której stroną jest także Wspólnota. Lokal nr [...], którego właścicielką jest skarżąca, nie stanowi części wspólnej nieruchomości i służy wyłącznie do użytku jego właścicielowi. Nałożony na Wspólnotę nakaz opróżnienia całego budynku dotyczy więc bezpośrednio interesu prawnego właściciela lokalu nr [...] i prowadzi do naruszenia przysługującego temu właścicielowi prawa własności. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia dają podstawę do uznania status M. B. jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto organ II instancji winien mieć na względzie, że uprawnienia wspólnoty i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Odpowiednio reprezentowana wspólnota mieszkaniowa ma status strony w zakresie dotyczącym spraw tej wspólnoty, tj. nieruchomości wspólnej, a właściciel odrębnego lokalu - w sprawach dotyczących tego lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 620/07, publ. LEX nr 344909). Przedmiotowa sprawa dotyczy właśnie nieruchomości wspólnej, jak i odrębnego lokalu - nakaz opróżnienia dotyczy całego budynku przy ul. [...] w W.. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.