II SA/Rz 677/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Spółdzielni [...] w [...] (dalej zwana Spółdzielnią) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwany SKO) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2019 r., Spółdzielnia wniosła do Prezydenta Miasta [...] żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego działki zabudowanej na cele mieszkaniowe o nr. 2143/2 w obrębie [...], o pow. 1.8423 ha, położonej w [...] przy ul. [...], objętej KW numer [...], w prawo własności. Prezydent Miasta [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 219, 123, 124, 125 § 1, 126 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2018 r. poz. 1716 z późn. zm.; zwana dalej ustawą o przekształceniu), postanowił odmówić wydania żądanego przez Spółdzielnie zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że część budynków znajdujących się na działce z uwagi na swą funkcję i przeznaczenie nie mieści się w ustawowej definicji budynku mieszkalnego. Powyższy stan faktyczny skutkuje tym, że przedmiotowy grunt nie może zostać uznany za grunt przeznaczony na cele mieszkaniowe. Tym samym nie został spełniony konieczny warunek, aby prawo użytkowania wieczystego gruntu działki przekształciło się w prawo własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r. Ponadto budynek przy ul. [...] ujawniony jest w 2 księgach wieczystych o różnych stanach prawnych w związku z powyższym koniecznym jest dokonanie podziału prawnego budynku w księgach wieczystych. Ustalony stan faktyczny i prawny w świetle art. 219 k.p.a. musi skutkować odmową wydania wnioskowanego zaświadczenia w drodze postanowienia. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wniosła do SKO w [...] Spółdzielnia [...]. W treści środka odwoławczego podkreślono, iż na gruncie stanowiącym działkę będącą jedną nieruchomością i wpisaną do 1 księgi wieczystej znajduje się 231 lokali mieszkalnych i 38 lokali użytkowych, co ewidentnie wyczerpuje przesłanki ustawowe w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, a co za tym idzie rodzi obowiązek wydania przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenia zgodnie z wnioskiem Spółdzielni. SKO postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., o nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu zauważono, iż objęta wnioskiem Spółdzielni działka zabudowana jest kilkoma budynkami o różnym charakterze. W ocenie składu orzekającego nie ulega wątpliwości, iż nie wszystkie z tych budynków spełniają warunki określone w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu bowiem nie są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi ani budynkami mieszkalnymi, nie są też budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Żadnego z budynków przy ul. [...] o nr ewid. 521/14;1, ul. [...], nr ewid. 521/16;3, ul. [...], nr ewid. 521/11;1, ul. [...], nr ewid. 521/12;1, ul. [...], nr ewid. 527/2;2, nie można zaliczyć do którejkolwiek z trzech kategorii wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy. Zatem chybione są zawarte w zażaleniu stwierdzenia, że spełnione zostały przewidziane ustawą warunki uzasadniające wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Wg składu orzekającego SKO strona wnosząca zażalenie niezasadnie dokonuje zsumowania ilości lokali wyodrębnionych we wszystkich budynkach posadowionych na działce. Pomija w ten sposób fakt, iż dla spełnienia przesłanek ustawowych wymagany jest przede wszystkim mieszkalny charakter budynków jedno lub wielorodzinnych. Trudno uznać budynki biurowe czy też handlowo-usługowe posadowione na przedmiotowej nieruchomości, w których nie ma ani jednego lokalu mieszkalnego, za tego rodzaju obiekty. Skargę do WSA na opisane postanowienie SKO złożyła Spółdzielnia [...] wnioskując o jego uchylenie, a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., o nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, położonymi w [...] przy ul. [...], [...], [...], [...]. objętej KW nr [...], przekształciło się wprawo własności. Strona skarżąca zawnioskowała także o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów Spółdzielnia nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zawartym w kwestionowanym postanowieniu, że odmowa wydania zaświadczenia podyktowana jest okolicznością, że nie wszystkie budynki zlokalizowane na działce o nr 2143/2 obr. [...] o pow. 1,8423 ha w [...] przy ul. [...] spełniają warunki określone w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Skarżąca wyjaśniła, że na w/w działce przy ul. [...] i ul. [...] znajdują się budynki handlowo-usługowe. W budynku przy ul. [...] znajduje się 165 lokali mieszkalnych i 13 lokali użytkowych. Natomiast w budynku przy ul. [...] znajduje się 66 lokali mieszkalnych i 4 lokale użytkowe. Uzasadniając swe stanowisko Spółdzielnia odwołała się do interpretacji zapisów wskazanej wyżej ustawy dokonanej przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju. Wynika z niej, że jeżeli w budynkach wielorodzinnych znajdują się lokale usługowe lub użytkowe, to fakt ten nie wyklucza przekształcenia gruntu zabudowanego takim budynkiem wielolokalowym. Nie wyklucza, gdyż nie jest możliwe dokonanie przekształcenia jedynie wydzielonych części związanych z celami mieszkaniowymi. Ta sama zasada dotyczy gruntów mieszkaniowych, zabudowanych wolnostojącymi lokalami i budynkami użytkowymi. Jeżeli podział nieruchomości nie jest możliwy faktycznie i prawnie, wówczas przekształceniu powinna podlegać cała nieruchomość. Na poparcie swego stanowiska Spółdzielnia dołączyła do skargi mapę poglądową działki nr 2143/2 obr. [...] obrazującą, że nieruchomość objęta wnioskiem zabudowana jest w taki sposób, który uniemożliwia wydzielenie budynków o charakterze niemieszkalnym do osobnych nieruchomości. Na środku działki posadowiony jest plac zabaw, otoczony parkingiem, który służy wszystkim lokalom. Odnośnie budynków przy ul. [...], ul. [...] oraz budynku mieszkalny przy ul. [...] w [...] wyjaśniła, że są one połączone wspólną estakadą, zatem stanowią jednolity kompleks mieszkalno-użytkowy. Został tak zaprojektowany, by stanowił całość. Natomiast budynek przy ul. [...] w [...] jest budynkiem mieszkalnym, brak zatem negatywnej przesłanki do stwierdzenia przekształcenia gruntu znajdującego się pod nim. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z motywów wywiedzionych w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została uwzględniona wyłącznie z przyczyn, które Sąd zobligowany był dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawy materialnoprawne wydanego w sprawie postanowienia zawierają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716; zwana dalej ustawą o przekształceniu). SKO zastosowało w sprawie przepis art. 1 ust. 1 i 2 w/w ustawy. Na mocy art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Nie powinno budzić wątpliwości, iż na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Zamiarem prawodawcy było więc poszerzenie majątku dotychczasowych użytkowników wieczystych kosztem dotychczasowych właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste – Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie przewidziany w ustawie skutek przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, jest przy tym wywoływany nie tylko niezależnie od woli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, ale też od woli samych użytkowników wieczystych. Skutek przewidziany w art. 1 ustawy przekształceniowej został uzależniony jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy (patrz. szerz. Ł. Sanakiewicz Art. 1. W: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Powstały na tle rozstrzyganej przez Sąd sprawy spór dotyczy zarówno prawa jak i faktów związanych z zakresem przedmiotowym ustawy przekształceniowej. Zakres przedmiotowy ustawy ustala w szczególności art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. W świetle tej regulacji, i co należy podkreślić, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego do WSA postanowienia SKO, przekształcenie odnosiło się do gruntów zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w treści art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Według tego przepisu gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe jest nieruchomość zabudowana wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 w/w ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane m.in. przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Terminy wydawania zaświadczeń wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej, stwierdzając, że powinno to nastąpić w terminie 4 miesięcy, jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia złożył aktualny właściciel nieruchomości. Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (zob. art. 4 ust. 3 i 4 ustawy przekształceniowej). SKO podzieliło ustalenia Prezydenta Miasta [...], co do tego że objęta wnioskiem Spółdzielni [...] w [...] działka o nr 2143/2, o pow. 1,8423 ha, w obr. [...], nie odpowiada kryteriom zaliczenia do gruntu zabudowanego, albowiem nie wszystkie budynki znajdujące się na w/w działce są budynkami wskazanymi w definicji zamieszczonej w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. WSA zobligowany był uznać to twierdzenie jako właściwie udowodnione. Ustalenia Organów znajdują bowiem potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy wypisach z ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych. Jak wynika z zawartej w wypisie z ewidencji gruntów i budynków informacji o budynkach, na działce o nr 2143/2, przy ul. [...] znajduje się budynek handlowo – usługowy o nr ewidencyjnym 521/14;1, pełniący funkcję centrum handlowego. Ilość wyodrębnionych lokali - 13. Na tej samej działce przy ul. [...] znajdują się także budynki o nr ewidencyjnym 521/11;1 (główna funkcja budynku - Bank), ilość wyodrębnionych lokali - 0, oraz 521/12;1 (główna funkcja – siedziba firmy lub firm), ilość wyodrębnionych lokali - 1. Wymienione budynki pełnią zatem funkcje użytkowe handlowo-usługowe, bądź biurowe, nie zaś mieszkalne, czyli takie których dotyczą skutki ustawy przekształceniowej. Przytoczony wyżej art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, nie pozwala łączyć liczby lokali o przeznaczeniu mieszkaniowym usytuowanych w różnych obiektach znajdujących się na wnioskowanym gruncie jak twierdzi strona skarżąca. Nie może więc budzić wątpliwości, że działka o nr 2143/2, nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, bowiem nie jest zabudowana wyłącznie budynkami lub obiektami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, o przeznaczeniu mieszkalnym wraz z obiektami umożliwiającymi racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Użycie w powyższym przepisie wyrażenia "wyłącznie", nie pozwalało Organom w ówczesnym stanie prawnym zakwalifikować działki o nr 2143/2, jako podlegającej zakresowi przedmiotowemu ustawy. Niemniej po wydaniu przez SKO zaskarżonego do WSA postanowienia nastąpiła istotna nowelizacja przepisów ustawy o przekształceniu. Wprowadzone przez ustawodawcę zmiany prawa znacząco poszerzyły zakres przedmiotowy jej regulacji. Sąd zobligowany był dostrzec, iż w dniu 16 lipca 2019 r., wszedł w życie art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, zwana dalej ustawą nowelizującą). Wskazany przepis dodał do ustawy o przekształceniu art. 1a w następującym brzmieniu : Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Wskazana zmiana przepisów spowodowała uwzględnienie przez WSA skargi Spółdzielni, o czym zadecydowały następujące powody. Otóż wejście w życie art. 20 pkt 1 ustawy nowelizującej nastąpiło zgodnie z art. 30 pkt 1 tej ustawy dnia 16 lipca 2019 r., tj. z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej był dzień 15 lipca 2019 r. Natomiast moc obowiązującą dodany przepis uzyskał od dnia 1 stycznia 2019 r., czyli od dnia wystąpienia skutku przekształceniowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy. Ustawodawca poprzez treść przepisów intertemporalnych nadał dodanemu art. 1a wsteczną moc obowiązującą, co dopuszcza pod określonymi warunkami art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Innymi słowy, art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej dokonał introdukcji z mocą wsteczną skutków prawnych art. 1a ustawy o przekształceniu w odniesieniu do stanów faktycznych retrospektywnych, które były dotąd irrelewantne prawnie i nie stanowiły podstawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Na mocy retroaktywnej normy – art. 1a ustawy przekształceniowej – oznaczone jego treścią stany faktyczne mają wywołać nowe skutki prawne z mocą od momentu przypadającego przed ogłoszeniem ustawy nowelizującej, a więc od dnia 1 stycznia 2019 r. (por. M. Kamiński, Rozdział 14 Zagadnienie retroaktywności norm prawa administracyjnego. W: Prawo administracyjne intertemporalne. LEX, 2011). Okolicznościami faktycznymi wywołującymi skutek prawny w postaci obowiązku stosowania przepisów ustawy o przekształceniu, w tym jej art. 1 przewidującego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zabudowa gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste obiektami wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu (obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym), a także innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi (obiektami o przeznaczeniu nie mieszkaniowym), pod warunkiem, że łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W nowym stanie prawnym obowiązującym zarówno przed i po dniu 16 czerwca 2019 r., obiekty o przeznaczeniu nie mieszkaniowym, które znajdują się na gruncie, i które nie umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie wykluczają ipso iure objętego wnioskiem gruntu spod unormowań ustawy przekształceniowej. Zamiarem wprowadzających nowelizację było bowiem takie skorelowanie brzmienia przepisów, aby nie budziło wątpliwości, że przekształcenie nastąpiło w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, taką jak inne budynki i obiekty, o ile łączna powierzchnia budynków innych niż służące do prawidłowego korzystania z budynków mieszkalnych nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na nieruchomości (zob. uzasadnienie poprawek Senatu, strona nr 3, druk nr 3478, http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/D212C2513196398BC125840A002B2E8D/%24File/3478.pdf). Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie dokładnej powierzchni użytkowej wszystkich zbudowanych na nieruchomości budynków, obiektów i urządzeń w celu zweryfikowania spełnienia warunku nieprzekroczenia powierzchni użytkowej obiektów niemieszkalnych powyżej 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na gruncie. W konsekwencji, wsteczna moc obowiązująca art. 1a ustawy przekształceniowej, spowodowała rozszerzenie oddziaływania jej regulacji także na grunty, które nie miały przeznaczenia wyłącznie mieszkaniowego. Jeżeli zabudowa gruntu na dzień 1 stycznia 2019 r. miała charakter mieszkaniowy w stopniu nie mniejszym niż 70% powierzchni użytkowej wszystkich budynków, obiektów i urządzeń położonych na gruncie oddanym w wieczyste użytkowanie, to zgodnie z art. 1 w zw. z art. 1a ustawy przekształceniowej, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów uległo przekształceniu w prawo własności. Z racji przyjętych rozwiązań ustawowych przewidujących potwierdzenie przekształcenia w formie zaświadczenia (zob. art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej) zadanie ustalenia spełnienia przesłanek nakazujących stosowanie przepisów ustawy przekształceniowej należy do właściwego organu związanego w tym przypadku normą art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Wymaga podkreślenia, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. I OSK 1223/17, LEX). Na skutek uzyskania przez art. 1a ustawy o przekształceniu wstecznej mocy obowiązującej, przepis ten stał się dla Sądu Administracyjnego elementem wzorca kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, pomimo że przepis ten w czasie rozstrzygania o zasadności wniosku Spółdzielni nie był częścią polskiego porządku prawnego. Ustawodawca poprzez wyraźny przepis intertemporalny odstąpił od podstawowej zasady prawa administracyjnego oraz sądowej kontroli administracji publicznej jaką jest zasada tempus regit actum. Wyjątek od zasady kierowania się stanem prawnym obowiązującym organy w chwili podejmowania działania wypływa z powołanego wyżej art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej. Uzyskanie przez art. 1a ustawy przekształceniowej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r., spowodowało konieczność założenia fikcji prawnej, w której Organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku kierować się tym przepisem, czyli przy uwzględnieniu reguł art. 218 § 2 K.p.a., ustalać czy działka o nr 2143/2, w obr. [...], w [...], jest zabudowana w sposób otwierający pozytywne dla Spółdzielni stosowanie przepisów ustawy przekształceniowej. Nie trzeba wykazywać, że Organy obu instancji nie miały szans aby to uczynić, skoro ustawodawca dodał ten przepis po dniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale z mocą wsteczną, obejmującą dzień złożenia wniosku przez skarżącą Spółdzielnię. Wobec dokonanych przez Sąd ustaleń stanu prawnego sprawy, skargę Spółdzielni należało uwzględnić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., bowiem wydane w jej sprawie postanowienia naruszają regulacje procesowe wyrażone w art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1a ustawy przekształceniowej, w sposób który mógł mieć znaczenia dla ustalonego ostatecznie wyniku. Ponownie prowadząc postępowanie Organy obowiązane będą uwzględnić nowy, lecz wiążący stan prawny, istotnie poszerzający oddziaływanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącej Spółdzielni o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 206 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie mamy tu do czynienia ze szczególnie uzasadnioną sytuacją, bowiem o uwzględnieniu skargi zadecydowała zmiana prawa następująca po dniu zakończenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, uwzględnienie skargi nie było spowodowane klasyczną postacią nielegalności działań organów administracji publicznej.