IV SA/Po 365/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant Sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 załącznika do uchwały Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2018 poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2016 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w części dotyczącej § 2 wskazanego załącznika do wskazanej uchwały Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. naruszenie przepisów § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016 poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przez powtórzenie i modyfikację w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: Ustawa), 2. naruszenie przepisów § 133 - 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy przez zamieszczenie w § 2 Regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy, w szczególności nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania lub ograniczania śliskości chodnika, usuwania pisaku użytego w tym celu oraz wprowadzeniu terminu wykonania obowiązków, określonych jako "niezwłocznie" lub "po ustaniu przyczyny zastosowania" Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 wskazanego regulaminu stanowiącego załącznik do wskazanej uchwały - stosowanie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Regulamin ten, zgodnie z § 1 uchwały, stanowi załącznik do powyższej uchwały. W § 2 Regulaminu znalazł się zapis następującej treści: "Właściciele nieruchomości, w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, zobowiązani są do niezwłocznego oczyszczania ze śniegu, lodu i usunięcia śliskości nawierzchni chodnika oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Oczyszczanie ze śniegu i lodu winno być realizowane przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych łub pojazdów i podjęcia działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika; piasek użyty do tych celów należy usunąć po ustaniu przyczyny jego zastosowania. " W ocenie skarżącego powyższa regulacja wydana została z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b Ustawy. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie, która zawiera normę kompetencyjną. Natomiast Rada Miasta, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w § 2 Regulaminu przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to nie tylko konieczność ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji, dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego, ale i zakaz, co do zasady, powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1731/13). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu administracyjnego należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Zaskarżony fragment Regulaminu został podjęty, w ocenie Prokuratora, z naruszeniem powyższych zasad, nie znajdując uzasadnienia w przepisach ustawowych. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 Ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w tym uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (art. 4 ust. 2 pkt. 1 b ustawy). Art. 4 Ustawy formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy. Rada Miasta przekroczyła w części zaskarżonej uchwały delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b Ustawy. Zgodnie z nim była uprawniona jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W oparciu o taką delegację nie można uchwałą nakazać właścicielom nieruchomości usuwania (czy nawet ograniczania) śliskości chodnika, dodatkowo zobowiązując ich do usunięcia użytych w tym celu środków - piasku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 09.01.2015 r., II SA/GL 1151/14) i wskazując termin wykonania tego obowiązku jako "niezwłoczny" łub "po ustaniu przyczyn zastosowania" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 09.10.2013 roku, IV SA/Po 741/13). Określenie częstotliwości wykonywania obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b Ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowych, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto Prokurator wskazał, że unormowanie § 2 regulaminu, formułujące wobec właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b Ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Co więcej uchwała Rady Miejskiej obowiązek ten modyfikuje, określając terminy realizacji tych obowiązków jako "niezwłoczny" lub "po ustaniu przyczyn zastosowania" oraz wprowadzając obowiązek "usuwania lub co najmniej ograniczania śliskości chodnika". W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o uznanie skargi za zasadną, podzielając stanowisko Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. pod poz. [...]. Skargę na powyższą uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 P.p.s.a. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 Ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA). Zgodnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) Ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 Ustawy ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA). W świetle regulacji art. 4 ust. 2 Ustawy należy podzielić zarzut Prokuratora, że przepis § 2 Regulaminu stanowiącego Załącznik do przedmiotowej Uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodzić należy się ze skarżącym, że przepisy § 2 Załącznika do uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy prowadząc do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie. We wskazanych przepisach uchwały organ uchwałodawczy gminy nałożył na właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zobowiązani są do niezwłocznego oczyszczania z śniegu, lodu i usunięcia śliskości nawierzchni chodnika oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Oczyszczanie ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjecie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika; piasek użyty do tych celów należy usunąć po ustaniu przyczyny jego zastosowana. Niezgodne z prawem jest rozwiązanie przyjęte w § 2 regulaminu, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) Ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowych, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto wskazać należy, że unormowania § 2 uchwały, formułujące wobec właścicieli nieruchomości obowiązek usunięcia piasku użytego do ograniczenia śliskości chodnika, wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (a więc także np. zużytego piasku). W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b Ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Słusznie zatem zarzuca Prokurator, że w oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania, czy nawet ograniczania śliskości chodnika, dodatkowo zobowiązując ich do usuwania użytego w tym celu piasku, a nadto wskazania terminu wykonania obowiązku poprzez określenie "niezwłocznie". Mając powyższe na uwadze, że uchwała w części obejmującej § 2 Załącznika do niej narusza prawo w stopniu istotnym, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.