II OSK 3758/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 342/19 odrzucającego skargę A. J. na uchwałę Rady Gminy Bolesławiec z dnia 26 września 2018 r. nr XXXV/304/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 342/19 odrzucił skargę A. J. (dalej określanej jako skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Bolesławiec z dnia 26 września 2018 r., nr XXXV/304/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Brzeźnik oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Skarżąca jako właścicielka działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi [...], objętych ustaleniami planistycznymi, wniosła skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu oznaczonego jako [...], przeznaczonego na drogę klasy dojazdowej. Nawiązując do § 30 uchwały skarżąca wyjaśniła, że wyznaczona w planie miejscowym droga dojazdowa nr [...] przebiega przez jej działkę o nr [...], wzdłuż granicy z działką o nr [...]. W ocenie skarżącej powyższe rozwiązanie w znaczny sposób ogranicza możliwość zabudowy terenu zgodnie z jego przeznaczeniem od strony drogi lokalnej [...]. Wyjaśniła przy tym, że linia zabudowy wzdłuż utworzonej drogi biegnie w odległości ok. 11 m od istniejących zabudowań, skutkiem czego zaprojektowanie budynku mieszkalnego lub wydzielenie działki budowlanej będzie praktycznie niemożliwe. Skarżąca skonstatowała, że ingerencja gminy naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę Gmina Bolesławiec wniosła o jej oddalenie podnosząc, że po analizie przebiegu drogi [...] na odcinku pomiędzy działkami [...] i [...], zdecydowano o powrocie części drogi do pierwotnego stanu jaki wynikał z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Brzeźnik z 2004 r. Gmina wyjaśniła przy tym, że tylko północny odcinek drogi został zmodyfikowany i przesunięty na działkę [...], tak aby droga [...] w dalszym ciągu mogła łączyć się z drogą krajową w sposób akceptowalny przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, a jednocześnie nie przecinać zabudowy skarżącej. Droga ta została zwężona w stosunku do poprzedniego planu miejscowego z 12 m do 10 m, a dzięki przełożeniu północnego odcinka na istniejącą już drogę gminną [...] dodatkowo teren ograniczenia nieruchomości skarżącej został zmniejszony o kolejne 4 m na odcinku ok. 130 m. Tym samym, w ocenie Gminy, wprowadzone modyfikacje zminimalizowały uciążliwość nowoprojektowanej drogi [...] w stosunku do przedstawionej, tak w obowiązującym wówczas planie miejscowym, jak i w pierwszej koncepcji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Organ podkreślił, że niezależnie od lokalizacji drogi, nieruchomość skarżącej nie utraciła walorów do lokalizacji zabudowy, a gabaryty działki pozwalają na niemalże dowolną jej lokalizację, nie pozbawiając przy tym możliwości skomunikowania. Odrzucając powyższą skargę wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2019 r., Sąd nawiązał do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.; dalej zwanej ustawą) i wskazał, że regulacja powołanego przepisu uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wyjaśnił przy tym, że interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie posiadał podmiot który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w jego sferę prawną, czyli wywołują negatywne konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Nawiązując do powyższych uwag Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie interes prawny skarżącej wynika z faktu bycia właścicielką nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami planistycznymi oraz gwarancji konstytucyjnych prawa własności zawartych w art. 64 Konstytucji RP. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, ustalenia zawarte w § 30 zaskarżonej uchwały nie naruszały interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W tym kontekście Sąd zauważył, że przyjęty aktem planistycznym sposób zlokalizowania drogi [...] jest tożsamy z ustaleniem istniejącym w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 grudnia 2004 r. nr XXI/137/04. Tym samym ustalenie planistyczne nie spowodowało ubytku w zakresie uprawnień właścicielskich, bowiem taki zakres władania nieruchomością przez skarżącą został ukształtowany treścią poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który nie był, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, zaskarżony. Sąd przychylił się także do wyjaśnień Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących korzystniejszych dla skarżącej rozwiązań wprowadzonych zaskarżoną uchwałą w porównaniu do poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności podkreślił, że ustalenie w zakresie przebiegu drogi [...] ograniczyło zakres ingerencji w prawo własności skarżącej, a także zmniejszyło teren przewidziany pod drogę. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że wejście w życie zaskarżonej uchwały nie spowodowało ograniczenia konkretnego indywidualnego prawa lub uprawnienia skarżącej, albo że uległyby one zniweczeniu w związku z tym aktem planistycznym. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę na postawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny oraz jeden zarzut procesowy. Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy przez uznanie, że skarżąca nie wykazała legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem prawa miejscowego jej interesu prawnego. Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W ocenie pełnomocnika nie było podstaw do odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, że naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z prawa własności przedmiotowej nieruchomości uregulowanego w art. 140 Kodeksu cywilnego oraz gwarancji konstytucyjnych. Pełnomocnik naruszenia interesu prawnego upatruje w zaplanowaniu przebiegu drogi lokalnej [...] w całości na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Nie budzi zatem wątpliwości pełnomocnika, że interes prawny skarżącej jest bezpośredni, konkretny i realny, a nadto, że przedmiotowymi postanowieniami zaskarżonej uchwały został on naruszony. Zaskarżone zapisy w uchwalonym przez organ miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez wątpienia wpływają na przysługujące skarżącej prawo własności, ograniczając jej swobodę do korzystania ze swojej własności. Pełnomocnik zaakcentował także, że skarżąca jeszcze pod rządem poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. oraz w ramach składania uwag do zmiany planu wyrażała sprzeciw w stosunku do uchwalonego przebiegu na jej posesji dróg dojazdowych. W ocenie pełnomocnika nie ma przy tym znaczenia, że wadliwy zapis naruszający prawo własności skarżącej zawarty był już we wcześniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może być bowiem tak, że istnienie zapisu naruszającego prawo we wcześniejszym akcie prawa miejscowego konwaliduje ten stan w kolejnym akcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie kontrolę tę rozpocząć trzeba od uwagi, że art. 101 ust. 1 ustawy powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten powinien być konkretny i realny, stąd też nie kreuje go jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego podmiotu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683 prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Tym samym o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.). Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza interes prawny skarżącego lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Nawiązując do powyższych uwag zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji w kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Bez wątpienia bowiem, skarżącej przysługuje prawo własności do nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę z uwagi na brak naruszenia tegoż interesu. Argumentacja Sądu przemawiająca za odrzuceniem skargi koncentruje się bowiem w tej mierze na twierdzeniu, że skarżąca nie zaskarżyła, już ingerującej w jej uprawnienia właścicielskie, poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 grudnia 2004 r., nr XXI/137/04. Tymczasem jak już wskazano na wstępie, naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust 1 ustawy winno być oceniane na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Nie ma przy tym znaczenia, że rozwiązania planistyczne w odniesieniu do tego samego terenu w poprzednio obowiązującym planie miejscowym było podobne czy wręcz identyczne, a poprzednia uchwała nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Jak wynika z § 10 uchwały, tereny oznaczone symbolem [...] i [...], a zatem tereny obejmujące działkę skarżącej o nr [...], przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skoro zapisy planu przewidują także przebieg drogi [...] (§ 30 uchwały) w całości przez nieruchomość skarżącej to nie można uznać, że plan miejscowy nie ingeruje w jej prawo własności. Niewątpliwie istnieje zatem po stronie skarżącej interes prawny w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania planu. Ograniczone zostały bowiem jej uprawnienia właścicielskie do zagospodarowania działki, w sposób przez siebie przewidziany. Zaskarżona uchwała może mieć realny wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności na działce nr [...]. Trafnie zatem zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednakże należy mieć na względzie, że stosownie do treści tego przepisu właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, tyle tylko, że realizacja uprawnień właścicielskich odbywa się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest więc prawem absolutnym, które pozwala właścicielowi na niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Ustalenia planu miejscowego kształtują zaś, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza więc, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być jednak rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie Sąd bezpodstawnie odrzucił wniesioną przez nią skargę. Dlatego też należało przychylić się do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji także do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmie, że skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi i przystąpi do zbadania legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego strony wnoszącej skargę, w tym rozważy - co podnosi skarżąca - czy uchwalając plan miejscowy gmina przekroczyła zakres władztwa planistycznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.