II OSK 3817/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 403/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie upoważnienia do głosowania w wyborach na terenie gminy dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Ke 403/19, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie upoważnienia do głosowania w wyborach na terenie gminy dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: wskazanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej "u.s.g.", stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie upoważnienia do głosowania w wyborach Sołtysów, członków Rad Sołeckich, przewodniczącego Zarządu Miasta oraz członków Zarządu Miasta [...] na terenie Miasta i Gminy [...] dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że ww. zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem § 17 ust. 3 Statutów Sołectw stanowiących załączniki do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zgodnie z § 17 ust. 3 Statutów wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zarządza Burmistrz nie później niż 30 dni przed planowanym terminem ich przeprowadzenia ustalając kalendarz wyborczy oraz wzory: zgłoszenia kandydata na Sołtysa i członka Rady Sołeckiej, listy osób popierających kandydata, oświadczenia o zgodzie na kandydowanie, kart do głosowania, protokołów z głosowania, protokołów z ustalenia wyników wyborów oraz innych druków i formularzy niezbędnych przy procedurze wyborczej. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Burmistrz zarządził wybory na dzień [...] lutego 2019 r. Wprowadzenie formularzy w dniu [...] lutego 2019 r. zostało więc dokonane w sposób niezgodny z prawem. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina [...] zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, w sytuacji gdy doszło jedynie do nieistotnego naruszenia prawa. W oparciu o powyższy zarzut Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej Gminy w niniejszej sprawie do istotnego naruszenia prawa nie doszło, ponieważ przedmiotowe zarządzenie dotyczyło jedynie upoważnienia w wyborach sołtysów i rad sołeckich, co miało na celu wyłącznie dbałość o interes mieszkańców. Już po wydaniu zarządzenia nr [...] zaczęły napływać prośby mieszkańców o umożliwienie udziału w wyborach sołeckich osobom starszym i niepełnosprawnym za pośrednictwem pełnomocnika. Odpowiedzią Burmistrza na te sygnały było wydanie zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia nr [...]. W tym kontekście przywołano art. 25 i art. 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 29 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Krzywdzące jest, więc uznanie, że wydanie zarządzenia nr [...] w okresie krótszym niż 30 dni przed wyborami miałoby mieć takie same konsekwencje, jak rozstrzygnięcie zawierające uchybienia bardziej doniosłe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zasadnie stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., ponieważ zarządzenie to zostało podjęte z istotnym naruszeniem § 17 ust. 3 Statutu Sołectw oraz Statutu Miasta [...], stanowiących załączniki do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Miasta i Gminy [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ogłaszając wzór "upoważnienia do głosowania" dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia, organ wykonawczy gminy nie zachował 30-dniowego terminu dzielącego ogłoszenie druków i formularzy niezbędnych przy procedurze wyborczej od wyborów. Nie do zaakceptowania jest, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, twierdzenie skarżącej Gminy, zgodnie z którym § 8 zarządzenia nr 16/2018 z dnia 23 stycznia 2019 r. stanowiący, że: "w sprawach nieuregulowanych tym zarządzeniem, Statutem Sołectw lub Statutem Miasta [...] decyzje podejmowane są na bieżąco przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]", wprost wskazuje na pełne prawo wydawania w każdym czasie zarządzeń i dokumentów Burmistrza Miasta i Gminy [...] związanych z procedurą wyborczą, jeżeli organ ten uzna to za konieczne i stosowne. W ocenie Sądu meriti po pierwsze, regulacja ta dotyczy spraw nieuregulowanych Statutem Sołectw i Statutem Miasta [...], natomiast kwestia zarządzenia wyborów nie później niż 30 dni przed planowanym terminem ich przeprowadzenia poprzez ustalenie kalendarza wyborczego oraz wzorów stosownych dokumentów została określona wprost w § 17 ust. 3 ww. Statutów, po drugie, żadne z postanowień organu wykonawczego gminy nie może pozostawać w sprzeczności z aktami prawa miejscowego, w niniejszej sprawie – z postanowieniami Statutu. Organowi wykonawczemu gminy przysługuje prawo wydawania zarządzeń, jednakże wyłącznie w zgodzie, na podstawie i w granicach upoważnień zakreślonych w przepisach prawa powszechnie obowiązujących. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, organ gminy winien działać na podstawie i w granicach prawa. Zatem wolno organowi jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i może działać tylko tam i o tyle, o ile prawo go do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – Komentarz, Zakamycze 1999, s. 15). Natomiast obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia zarządzenia, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia organu samorządu terytorialnego jest wykazanie, że jego treść rzeczywiście istotnie narusza prawo, co w niniejszej sprawie organ nadzoru uczynił (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 754/10, dostępny, [w:] CBOSA). W ocenie Sądu Wojewódzkiego oceny powyższej nie może zmienić argument o tym, że kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie zostało wydane wyłącznie w interesie mieszkańców Gminy, starszych i niepełnosprawnych. Po to Rada Gminy określiła w Statucie termin ogłoszenia wzorów druków i formularzy na 30 dni przed wyborami, aby każdy mieszkaniec mógł się z nimi odpowiednio wcześniej zapoznać. Ogłoszenie wzoru "upoważnienia do głosowania" na 3 dni przed wyborami stanowi istotne naruszenie prawa powszechnie obowiązującego. Osoba znająca postanowienia statutu, aktu wyższej rangi niż zarządzenie burmistrza, ma bowiem prawo przypuszczać, że w okresie 30 dni od wyborów żadne nowe wzory druków, ponad to co zostało określone w zarządzeniu nr 16/2019, nie obowiązują. Może wręcz kwestionować głosy oddane za pośrednictwem takiego upoważnienia, co oznacza trudne do przewidzenia skutki dla procesu wyborczego, na co demokratyczne państwo prawne nie może sobie pozwolić (art. 2 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W petitum skargi kasacyjnej Gmina [...] zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - obrazę art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie upoważnienia do głosowania w wyborach sołtysów, członków Rad Sołeckich, przewodniczącego Zarządu Miasta oraz członków Zarządu Miasta [...] na terenie Miasta i Gminy [...] dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 lat życia, jest nieważne, w sytuacji gdy wydane zarządzenie nie narusza w istotny sposób prawa; - obrazę art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. jest nieważne w całości w sytuacji, gdy § 1 tegoż zarządzenia nie pozostawał w sprzeczności z zapisem § 17 ust. 3 Statutu Sołectw stanowiącego załącznik do uchwały rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał uznanie, że choć wydane zarządzenie nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. naruszało prawo, to jednak naruszenie nie było istotne i nie powinno skutkować uznaniem nieważności tego zarządzenia. W motywach skargi podniesiono przede wszystkim, że ustalenie wzoru upoważnienia do głosowania (§ 2 zarządzenia nr [...]), w terminie krótszym niż 30 dni przed wyborami, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wzór ten nie mógł być ustalony wcześniej niż wprowadzona została możliwość głosowania w wyborach sołeckich przez pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 182 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Rozpoznając w pierwsze kolejności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., wskazać należy, że wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. i zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze oddalił. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby Sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził, że wystąpiło takie naruszenie prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie. Przechodząc do rozpoznania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść na wstępie należy, że podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Ocenie Sądu Wojewódzkiego podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie upoważnienia do głosowania w wyborach Sołtysów, członków Rad Sołeckich, przewodniczącego Zarządu Miasta oraz członków Zarządu Miasta [...] na terenie Miasta i Gminy [...] dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia. Zdaniem organu nadzorczego zarządzenie to, wydane na 3 dni przed wyborami, naruszało § 17 ust. 3 Statutów Sołectw stanowiących załączniki do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Miasta i Gminy [...], gdyż zgodnie z tym przepisem wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zarządza Burmistrz nie później niż 30 dni przed planowanym terminem ich przeprowadzenia, ustalając kalendarz wyborczy oraz wzory: zgłoszenia kandydata na Sołtysa i członka Rady Sołeckiej, listy osób popierających kandydata, oświadczenia o zgodzie na kandydowanie, kart do głosowania, protokołów z głosowania, protokołów z ustalenia wyników wyborów oraz innych druków i formularzy niezbędnych przy procedurze wyborczej. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że uchwała w przedmiocie statutu jest aktem prawa miejscowego. Należy również zwrócić uwagę, że zarówno statut sołectwa, jak i Konstytucja RP oraz ustawa o samorządzie gminnym są aktami o charakterze ustrojowym. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Podkreślenia wymaga, że organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent) podejmując zarządzenie zobowiązany jest do przestrzegania postanowień statutu danej jednostki pomocniczej gminy. Przedmiotowe zarządzenie, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, sprzeczne było z § 17 ust. 3 Statutów Sołectw stanowiących załączniki do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Miasta i Gminy [...] i tym samym właściwym było stwierdzenie jego nieważności. Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego do organów sołectwa. Stanowi, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Natomiast wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinny być unormowane, stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., w statucie sołectwa. Na gruncie Konstytucji i ustaw standardem jest obsadzenie organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym organów jednostek pomocniczych, na podstawie wyborów. Wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących, w określonej kadencji, władzę w imieniu lokalnej społeczności. Należy przy tym zaznaczyć, że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom (mieszkańcom), jak największe możliwości udziału w wyborach celem wyłonienia przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Głosowanie jest kluczowym aktem w procesie wyborczym. Chodzi bowiem o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przecież ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26). Jak wynika z treści § 17 ust. 3 Statutów Sołectw stanowiących załączniki do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Miasta i Gminy [...] wzory druków i formularzy niezbędnych przy procedurze wyborczej powinny być ustalone nie później niż 30 dni przed planowanym terminem przeprowadzenia wyborów. Wprowadzenie zatem wzoru formularzy upoważnienia do głosowania, którego to upoważnienia mogli udzielić wyborcy niepełnosprawni o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz wyborcy, którzy w dniu wyborów ukończyli 75 rok życia, na 3 dni przed wyborami stanowiło istotne naruszenie § 17 ust. 3 Statutów Sołectw i jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji mogło wręcz doprowadzić do możliwości kwestionowania głosów oddanych za pośrednictwem takiego upoważnienia, co oznaczałoby trudne do przewidzenia skutki dla samego procesu wyborczego. Tym samym przedmiotowe zarządzenie, z uwagi na wydanie go z naruszeniem § 17 ust. 3 Statutów Sołectw, nie mogło się ostać. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok okazał się prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.