I OSK 124/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/19 w sprawie ze skargi M.H. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...], dalej jako "DZD", w zakresie udostępnienia informacji publicznej (I) zobowiązał DZD do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M.H. z [...] kwietnia 2019 r. - w zakresie punktów II, III, IV, VII, (II) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym punktu I wniosku [...] z [...] kwietnia 2019 r., (III) oddalił skargę w pozostałym zakresie, (IV) stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] nie narusza rażąco prawa, (V) oddalił wniosek M.H. o nałożenie grzywny oraz (VI) zasądził od DZD na rzecz M.H. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DZD, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, tj. w części zobowiązującej DZD do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M.H. z [...] kwietnia 2019 r. (w zakresie punktów II, III, IV, VII). W skardze kasacyjnej DZD zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 poz. 1429 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez uznanie, że informacje będące przedmiotem wniosku Skarżącego w pkt II, III, IV i VII stanowią informację publiczną. DZD wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi z [...] kwietnia 2019 r., zaś w przypadku nieuznania, że zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto DZD wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu DZD podniósł, że podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym informacje, o których mowa w pkt II, III oraz VII wniosku, nie stanowią informacji publicznej, wobec czego winien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Podkreślił, że żaden z pracowników Działu Przygotowania Inwestycji, dalej "DPI", nie jest "osobą sprawującymi funkcje publiczne", przy czym pytania zawarte w pkt II oraz III dotyczą wynagrodzenia brutto oraz nagród wypłaconych konkretnym pracownikom, wymienionym z imienia i nazwiska. Dalej podniósł, że informacji publicznej nie stanowią również dane, o których mowa w pkt IV wniosku, zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, ujawnieniu nie podlega informacja na temat nazwy uczelni ukończonej przez danego pracownika. zaakcentował także, że "żądanie podania uzasadnienia przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród stanowi w istocie żądanie udzielenia informacji o charakterze pracowniczym, co nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu". W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.H. podniósł polemikę z zawartymi w niej zarzutami, podtrzymując przy tym dotychczas prezentowaną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości i nie jest sporne, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Zarządu Dróg jest szefem gminnej jednostki organizacyjnej gminy [...]. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja o wysokości nagród i wynagrodzenia brutto pracowników DPI jest informacją publiczną oraz czy udostępnienie zestawienia zarobków pracowników podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prawa do prywatności. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjny żądana przez M.H. informacja o wysokości zarobków i nagród pracowników DPI, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia DPI finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. W ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu i nagrodach, o której mowa w punktach II i III wniosku M.H. stanowi informację publiczną. Analogiczne stanowisko należało wyrazić w odniesieniu do punktu VII powołanego wniosku, w którym zainteresowany domaga się wskazania liczby wszystkich pracowników DPI z uwzględnieniem wysokości etatów. Informacja o liczbie etatów z uwzględnieniem ich wielkości w odniesieniu do jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego jest informacją o sprawach publicznych. Dodać należy, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządowych. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń. Stąd też w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że żądanie skarżącego stanowi informację publiczną nie naruszył art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Trafnie natomiast skarga kasacyjna wskazuje, że nie musi być informacją publiczną informacja o wykształceniu wszystkich pracowników DPI. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, objęte mogą być informacją publiczną. W piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77). Pełnienie funkcji związane jest z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej oraz w innych instytucjach publicznych. Wskazać należy, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Odkodowanie tego pojęcia winno być przeprowadzone przy uwzględnieniu kilku regulacji prawnych oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Według art. 115 § 19 Kodeksu karnego, w którym zdefiniowano pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" osobą taką jest: funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Natomiast zgodnie z art. 115 § 13 Kodeksu karnego, "funkcjonariuszem publicznym" jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni jedynie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji. Z zestawienia powyższych definicji wynika, że osoba będąca pracownikiem zatrudnionym w jednostce organizacyjnej gminy, o ile nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz tej jednostki, przy uwzględnieniu zakresu obowiązków tej osoby, może być uznana za funkcjonariusza publicznego, a przez to za osobę pełniącą funkcję publiczną. W literaturze przedmiotu wskazuje się natomiast, że pojęcie funkcjonariusza publicznego, jako osoby pełniącej funkcje publiczne, należy rozumieć znacznie szerzej niż stanowi o tym cytowany art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I. Kamińska, /w:/ M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis). Zasadnym jest także odwołanie się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; Lex Polonica nr 402772), wydanego na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto w nim, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności usługowe lub techniczne, na które powołuje się Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publiczno-prawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. Mariusz Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 136). Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można było przyjąć in genere, że dane o wykształceniu wszystkich pracowników DPI są informacją publiczną. Informacją publiczną będą bowiem informacje o wykształceniu pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne w rozumieniu podanym powyżej, a także informacje o pracownikach zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych, o ile według pragmatyk służbowych w DPI są zatrudnieni pracownicy mający taki status. Na marginesie wskazać należy, że informacja o kandydatach na wolne stanowiska urzędnicze, zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, jest informacja publiczną. Według natomiast art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych osoba zatrudniana na stanowisko urzędnicze musi posiadać co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe. Warunkiem prawidłowego zatrudnienia na stanowisku urzędniczym jest więc posiadanie odpowiedniego wykształcenia. Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu naboru na stanowiska urzędnicze i transparentność działania organów w tym zakresie. Zatem wiedza o wykształceniu osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych może być jednym z przejawów kontroli społecznej funkcjonowania administracji. W ocenie składu orzekającego NSA nie są natomiast informacją publiczną dane o wykształceniu pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, a także niezatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest trafny. Zatem stanowisko Sądu I instancji należy zmodyfikować, gdyż udzielenie informacji o wykształceniu pracowników wymaga uprzedniego ustalenia, którzy z pracowników DPI wykonują funkcje publiczne lub są zatrudnieni na stanowisku urzędniczym i tylko w odniesieniu do tych kategorii pracowników informacja o ich zatrudnieniu jest informacją publiczną. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.