I OSK 3117/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 145/19 ze skargi G. P. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 roku sygn. akt II SAB/Go 145/19 w sprawie ze skargi G. P. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 lutego 2019 roku (pkt I). Ponadto Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III). Wnioskiem tym skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie, kto wydał opinię o braku możliwości zainstalowania filtra ograniczającego emisje trującego i uciążliwego dymu na kominie kotłowni położonej przy ul. M. w D. i przesłanie dokumentu potwierdzającego to stanowisko. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ poinformował skarżącego, kto wydał taką opinię, nie przesłał mu jednak tego dokumentu. Uczyniono to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Skargę kasacyjną złożył Burmistrz D., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019, poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Burmistrz D. był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w której posiadaniu znajdował się inny podmiot (A. sp. z o.o.), na skutek czego Sąd pierwszej instancji uznał, że Burmistrz D. dopuścił się bezczynności. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 i art. 2" u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, iż organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, mimo że podmiotem właściwym do udzielenia informacji była A. sp. z o.o., a więc odrębna osoba prawna. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Burmistrz D. nie był podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanych przez skarżącego informacji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać złożony bezpośrednio do A. sp. z o.o. Podkreślono ponadto, że Burmistrz D. udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie posiadanych przez niego informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. P. wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie czyni koniecznym przedstawienie wymogów dla pisma stanowiącego ten środek zaskarżenia wynikających z przepisów p.p.s.a. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem aktu prawnego, numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i częściowo niweczą ich skuteczność. Odnosząc się do nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. Zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych pierwszych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie "art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych". W lakonicznym kilkuzdaniowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie nawiązano do treści tych przepisów. Tymczasem ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawiera tylko 50 artykułów. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć nieistniejącego "art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych". Natomiast wskazany art. 1 u.d.i.p. składa się z trzech ustępów, a art. 2 u.d.i.p. z dwóch ustępów – regulujących odmienne stany prawne. W kilkuzdaniowym uzasadnieniu skargi nie nawiązano także do tych przepisów. Takie okoliczności uniemożliwiają ocenę tego zarzutu przez Sąd kasacyjny i czynią go bezskutecznym. W tym miejscu podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego będącego podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, oparł na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że według autora skargi kasacyjnej polegać on miałby na naruszeniu art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego "błędną wykładnię i przyjęcie, iż Burmistrz D. był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w której posiadaniu znajdował się inny podmiot (A. sp. z o.o.)". Tymczasem z przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie wymaga tu wyjaśnienia, ponieważ nie budzi to wątpliwości, że burmistrz miasta jest organem władzy publicznej i jako taki jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podważa się tego faktu, na co wprost wskazano na stronie 3 skargi kasacyjnej. Natomiast art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiuje pojęcie informacji publicznej stanowiąc, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Choć z omawianego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, że podważa się stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane przez wnioskodawcę we wniosku z 10 lutego 2019 r. informacje, są informacjami publicznymi, to należy tu wskazać, że: Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Z powyższego wynika, że skoro żądane informacje dotyczą majątku gminy i zarządzania nim, nawet w przypadku gdy zarząd tym majątkiem został powierzony innemu podmiotowi a żądaną informację wytworzył ten inny podmiot, to informacja ta stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Zatem nie sposób przyjąć, że Sąd naruszył art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do twierdzeń autora skargi kasacyjnej, sugerującego że żądaną informację posiadał tylko inny podmiot, dodatkowo należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publiczne są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z niepodważonych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że Burmistrz D. posiada informacje żądane wnioskiem z dnia 10 lutego 2019 r.. Pomimo odsyłania wnioskodawcy do spółki A. organ ani w toku postępowania sądowego nie twierdził, i nie twierdzi także w skardze kasacyjnej, że nie posiada żądanych informacji. Zauważyć także wypada, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W konsekwencji bezzasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie Burmistrza, że Sąd błędnie przyjął, iż organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w której posiadaniu znajdował się inny podmiot. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było bowiem nie to, kto wytworzył i posiada żądaną informację ale stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., czy Burmistrz D. posiada tą informację. A skoro organ ją posiadał i nie udostępnił w całości do dnia wniesienia skargi do sądu, to pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Stan bezczynności likwidowało udostępnienie informacji, co jednak nastąpiło po wniesieniu skargi. To skutkowało umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.