I OSK 2940/19

Dnia 26 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 460/19 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 7 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 460/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 7 maja 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie [...] a stanowiącymi: działkę nr [...] będącą własnością M. G. i B. G. i działkę sąsiednią - nr [...] będącą własnością P.R. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G.– na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie: 1. art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez oddalenie skargi, podczas gdy powołane przepisy nie wykluczają ponownego rozgraniczenia nieruchomości; 2. art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez oddalenie skargi i zaakceptowanie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży i poprzedzającej go decyzji Wójta Gminy [...], podczas gdy powołane przepisy nie przewidują możliwości wydania kwestionowanej decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego; ww. przepisy określają możliwe sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie i wśród nich nie ma rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wnosiło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2022 r. uczestnik postępowania – P. R. również wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania (cyt.): "art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 105 § 1 k.p.a." i nie tylko okazały się nieuzasadnione, ale – co należy podkreślić - nie zostały one nawet w pełni poprawnie sformułowane. W przypadku natomiast skargi kasacyjnej, którą cechuje wysoki stopień sformalizowania, po to ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. W rozpoznawanej tymczasem sprawie, podnosząc w/w zarzuty obrazy prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani daty ustawy, której przepisy uczynił przedmiotem zarzutów, ani miejsca jej publikacji, chociaż, po myśli art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa, ale i określenie aktu prawnego, w którym się one znajdują, czyli podanie jego: nazwy, daty i miejsca publikacji. Odnosząc zatem powyższe do przedmiotowej skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że wskazano w niej jedynie przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale pominięto podanie jej zarówno daty, jak i miejsca publikacji. Tymczasem ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne była wielokrotnie nowelizowana i w związku z tym powyższe wadliwości formalne skargi kasacyjnej nie powinny mieć miejsca. Z uwagi bowiem na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Oznacza to więc, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Ponadto, wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor twierdził, że po prawomocnym dokonaniu rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...], które były położone na terenie wsi [...], (cyt.): "ujawniły się nowe okoliczności powodujące wątpliwości co do przebiegu granicy i uzasadniające przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego" oraz akcentował, iż (cyt.): "ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie na gruncie nie eliminuje na przyszłość sporu pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości co do przebiegu wspólnej granicy, zwłaszcza w związku z upływem czasu i zdarzeniami faktycznymi dotyczącymi władania gruntem przy granicy" a takie okoliczności zachodziły w niniejszej sprawie, to jednak treści te nie znalazły odzwierciedlenia w samych zarzutach. Jak wynika bowiem z przytoczonego wyżej fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor, (zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu wyłącznie obrazę prawa materialnego) w rzeczywistości kwestionował poczynione w tej sprawie przez organy a następnie zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, ustalenia faktyczne, zaakceptowane przez Sąd I instancji. W związku z tym wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować w skardze kasacyjnej jedynie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów, określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a czego – jak wyżej wspomniano – w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. W takiej zatem sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do przyjęcia stanu faktycznego, jaki wynikał z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, a które to ustalenia – jak wyżej to nadmieniono - zostały uznane przez Sąd Wojewódzki za prawidłowe. Z ustaleń tych wynikało, że w dniu 4 marca 2019 r. M. G. wystąpił z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], które były położone we wsi [...] gm. [...]. W związku z tym, postanowieniem z dnia 25 marca 2019 r., organ wszczął wnioskowane postępowanie rozgraniczeniowe. Z uwagi jednak, że w jego toku okazało się, iż postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy w/w działkami, wszczęte w 2013 r., zostało już zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (postanowieniem Sądu Rejonowego w Zambrowie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt [...], od którego apelacja została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w Łomży z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt [...]) i które to orzeczenie zostało następnie wykonane w drodze egzekucji komorniczej (vide: protokół z czynności przeprowadzonych przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Zambrowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt [...]), Wójt Gminy [...], uwzględniając powyższe fakty, decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., umorzył – na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. – obecnie wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. Odwołując się bowiem do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 707/12), wyjaśnił, że możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce wówczas, gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Zdaniem zaś Wójta, (cyt): "W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zaistniały tj. nie nastąpiły żadne nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które doprowadziłyby do tego, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania". Z tego zatem powodu organ uznał, że niedopuszczalne było obecnie rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym, bowiem prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady rei iudicatae. Pogląd ten podzieliło następnie w zaskarżonej decyzji z dnia 7 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży a w dalszej kolejności zgodził się z nim również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalając skargę M. G. na wyżej wspomnianą decyzję Kolegium. Z tej przyczyny zatem Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany przyjąć, że - w świetle powyższych ustaleń faktycznych - nie można było skutecznie twierdzić, iż po ustaleniu przez Sąd cywilny przebiegu granicy pomiędzy obiema nieruchomości, stanowiącymi działki o numerach [...] i [...], ujawniły się – jak wywodził w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor – jakiekolwiek "nowe okoliczności", które uzasadniały ponowne wszczęcie w tym wypadku postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczność ta przekłada się tym samym natomiast na ocenę zasadności sformułowanych w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutów. Przepisy bowiem art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm. dalej: p.g.i k. ), a więc ustawy do której odwoływał się Sąd Wojewódzki, określają: cel i tryb postępowania o rozgraniczenie oraz rodzaj decyzji merytorycznych wydawanych w tym postępowaniu przez organ. Ponadto art. 34 ust. 2 omawianej ustawy zawiera też szczególną regulacje prawną, zgodnie z którą, organ - w określonym w ust. 1 tegoż artykułu przypadku - umarza postępowanie administracyjnego i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Z treści zatem przepisu zawartego w art. 34 ust. 2 p.g.ik. wynika wprost, że prowadzone przez organ postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym. Jako takie jest zaś ono prowadzone zgodnie z przepisami procedury administracyjnej oczywiście przy uwzględnieniu przepisów szczególnych przewidzianych ustawą materialnoprawną. Zgodnie natomiast z treścią art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zaś – jak prawidłowo wyłożył to Sąd Wojewódzki - brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec czego w takim przypadku nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należało więc uznać, iż skoro sporna granica została ustalona prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, to strony były związane jego treścią i w związku z tym nie było prawnie możliwe ponowne prowadzenie - w tej samej sprawie - postępowania. Nie istniał bowiem jego przedmiot. Powoływane zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. (sygn. akt IV CKN 809/00) - jak sam autor tej skargi – podał, zawierało pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne było ponowne (w przyszłości) prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, ale tylko w sytuacji, gdy po prawnym ustaleniu przebiegu granicy zaszły nowe zdarzenia. Jak wyżej zaś to wyjaśniono w sprawie analizowanej takie nowe zdarzenia nie miały miejsca. Z tych powodów skład orzekający uznał zarzuty kasacyjne, w postaci niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 p.g. i k. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., za nieuzasadnione a co skutkowało uznaniem, że skarga kasacyjna nie mogła być uznana za skuteczną. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.