IV SA/Po 543/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. Z., Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących J. Z., Ł. T. solidarnie kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. J. Z., Ł. T. oraz A. T. wniosły o zezwolenie na lokalizację zjazdu we [...] z drogi publicznej, to jest z ulicy [...] (ewentualnie z ul. [...]) na działkę o nr [...] stanowiącą ich własność, związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej (parking). Rozpoznając sprawę po raz kolejny i stosując się jednocześnie do wytycznych, zawartych we wcześniejszych decyzjach organu odwoławczego, Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm., dalej "u.d.p.") oraz § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem) zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z działki o nr [...] (ul. [...]) we [...] na działkę o nr [...] i określił parametry zjazdu. Ponadto odmówił lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca współwłasność wnioskodawczyń (tj. działka nr [...]) nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...] bo jest od niej oddzielona nieruchomością, stanowiącą własność Gminy [...], wykorzystywaną na parking (działki o nr [...], [...] i [...]). Tym samym, nie zostały w tym przypadku spełnione przesłanki, o których mowa w art. 4 pkt 8 u.d.p. Jednocześnie Burmistrz stwierdził, że wnioskodawczynie, chcąc zapewnić sobie dostęp ze swojego parkingu do drogi publicznej - ul. [...], winny wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej, obejmującej możliwość przejazdu pojazdami mechanicznymi przez nieruchomość stanowiącą własność Gminy [...], a wykorzystywaną obecnie na parking. Ponadto organ zauważył, że dojazd do działki skarżących, na którym prowadzą parking płatny, mimo braku decyzji lokalizacyjnej na zjazd, jest realizowany za pośrednictwem ul. [...], co przeczy stwierdzeniu, iż zjazd z nieruchomości wchodzi w mur, jaki biegnie wzdłuż ul. [...]. Organ wskazał także, że rozpatrując sprawę kierował się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności. Ponadto podczas ponownego rozpoznania sprawy został uwzględniony także przepis § 78 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika, iż zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymogami określonym w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W wyniku rozpoznania odwołania, wniesionego przez J. Z., Ł. T. oraz A. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 29 ust. 1, 3 – 5 u.d.p. utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu stanowiska organ przytoczył również treść art. 4 pkt 8 oraz 29 ust. 1 i 3 - 5 u.d.p. oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia, uznając, że aktualna mapa zasadnicza, na której organ I instancji zaznaczył kolorami pasy drogowe, jest wystarczającym dowodem, na którego podstawie organ odwoławczy jest w stanie ocenić aktualny stan faktyczny sprawy. Poza tym, zdaniem Kolegium, twierdzenie odwołujących się o przyleganiu przedmiotowej działki do drogi publicznej od strony ul. [...] nie zostało poparte żadnymi dowodami. W skardze, wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium skarżące J. Z. i Ł. T. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 29 ust. 1, 3 i 5 u.d.p. i § 78 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., skarżące wniosły o przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki dowodów z treści pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. - na okoliczność utrudnionego korzystania z nieruchomości skarżących od strony ul. [...], mapy znajdującej w aktach sprawy - na okoliczność wybudowania garaży, która to budowa uniemożliwiła korzystanie ze służebności gruntowej skarżących od strony ul. [...] przez działkę nr [...] i decyzji z dnia [...] maja 1994 r. orzekającej o zwrocie działek - na okoliczność odzyskania działek po ponad 20 latach od daty wywłaszczenia. Ponadto uzupełniająco zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie: 1. art. 4 pkt. 8 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że działka wnioskodawcy ubiegającego się o zjazd musi przylegać do drogi publicznej, gdy zgodnie z ww. przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, 2. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 4 pkt. 8 u.d.p. - poprzez błędne jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że działka wnioskodawczyń powinna mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej, aby możliwe było wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu od strony ul. [...], przy czym organ I instancji wskazał, że celem uzyskania takiego dostępu zasadne jest wystąpienie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, gdy zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp ten może być również zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, do korzystania z której nie jest wymagane ustanowienie służebności, 3. naruszenie art. 8 u.d.p.- poprzez błędną subsumpcję i w konsekwencji błędne uznanie, że parking znajdujący się na działkach nr [...], [...], [...], należących do gminy, znajdujących się pomiędzy działkami wnioskodawczyń a drogą publiczną nie stanowi drogi wewnętrznej, w sytuacji, gdy sam organ uznał, że na działkach tych znajduje się parking, a zgodnie z art. 8 u.d.p. parkingi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, 4. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez błędne podjęcie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego ani słusznego interesu wnioskodawców, tj. nieuwzględnienie faktu, że dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej od strony ul. [...] został odcięty poprzez budowę garaży na działkach należących do gminy; zwodzenie wnioskodawców przez organy władzy publicznej, że będzie możliwe wybudowanie zjazdu od strony ul. [...], niemożliwość prowadzenia działalności gospodarczej jedynie poprzez zjazd od strony ul. [...] z uwagi na blokowanie przez samochody wjazdu na działki wnioskodawczyń i jednoczesny brak reakcji służb (policji i straży miejskiej), którzy odsyłają wnioskodawczynie na drogę postępowania sądowego; utrudnianie mieszkańcom korzystania z parkingu płatnego zlokalizowanego na działkach wnioskodawczyń z powodu konieczności wjazdu od strony ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 239/16, oddalił skargę J. Z. i Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. [...] oraz odmowy lokalizacji zjazdu z drogi gminnej ul. [...] na działkę o numerze geodezyjnym [...] we [...]. Na skutek skargi kasacyjnej J. Z. i Ł. T. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2019r. uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była ocena, czy proponowany przez skarżące we wniosku z dnia [...] września 2013 r. zjazd we [...] z drogi publicznej (gminnej) tj. z ul. [...] (ewentualnie z ul. [...]) na działkę nr [...] stanowiącą współwłasność wnioskujących i związaną z prowadzoną przez nie działalnością gospodarczą (usługi parkingowe) spełnia przesłanki, o których mowa w art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. Organy administracji stanęły na stanowisku, że w odniesieniu do zjazdu z ul. [...], przesłanki te nie zostały spełnione, ponieważ działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi ul. [...], lecz jest oddzielona od niej nieruchomością stanowiącą własność gminy [...], wykorzystywaną również na parking (działki nr [...], [...] oraz [...]). Budowa zjazdu może zaś nastąpić tylko do nieruchomości przyległej do drogi, co w sposób jednoznaczny i literalny wynika z treści art. 4 pkt 8 u.d.p. zawierającego definicję zjazdu. Skarżące zakwestionowały przyjęte przez organy stanowisko, że działka wnioskodawcy, ubiegającego się o zezwolenie na wybudowanie zjazdu, musi bezpośrednio przylegać do drogi publicznej, podnosząc, iż prawidłowa wykładnia, a w konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 4 pkt 8 u.d.p., wymagały: po pierwsze, odniesienia się do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zawierającego definicję dostępu do drogi publicznej) a po drugie, zbadania, jaki charakter ma grunt, na którym znajduje się parking urządzony na działkach o nr [...],[...] i [...], w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Zdaniem skarżących, uwzględnienie powyższych przepisów przez organy winno prowadzić do wniosku, że parking usytuowany na ww. działkach, stanowiących własność Gminy [...] stanowi drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p. Okoliczność ta zaś stanowiłaby przesłankę pozytywną ustanowienia zjazdu z drogi publicznej z uwagi na treść art. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wytycznych wyroku NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien rzetelnie zbadać prawidłowość zaskarżonej decyzji. W związku z tym należałoby w szczególności odnieść się do zarzutów, zawartych w skardze i w piśmie ją uzupełniającym, w tym zwłaszcza skontrolować prawidłowość wykładni prawa materialnego, dokonanej przez Kolegium (art. 29 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 4 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym więc trzeba ustalić, czy rację ma strona skarżąca, że uwzględnienie przez organy treści art. 8 u.d.p. oraz art. 4 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby do przyjęcia, iż wnioskodawczynie mają dostęp do ul. [...] przez drogę wewnętrzną, a zatem ustanowienie lokalizacji zjazdu z ul. [...] na działkę skarżących mogłoby okazać się prawnie możliwe. Jednocześnie oczywiście należałoby przy tym wyjaśnić, czy w analizowanym przypadku została przez organ stwierdzona jakakolwiek przesłanka wykluczająca lokalizację zjazdu a jeśli tak, to co to była za przesłanka. W konsekwencji zatem należałoby zbadać, czy zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego nie była dowolna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 967/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Sąd ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać prawidłowość zaskarżonej decyzji w szczególności w świetle zarzutów skargi i pisma uzupełniającego do niej. Kluczową kwestią, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2019r., jest ocen,a czy zjazd we [...] z drogi publicznej (gminnej), tj. ul. [...] (ewentualnie ul. [...]) na działkę skarżących nr [...] spełnia przesłanki o których mowa w art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945r., dalej "u.p.z.p.") definiuje treść przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Konsekwentnie przepis art. 8 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W świetle powyższych przepisów ustalić należało, czy działka skarżących może posiadać zjazd na drogę publiczną bezpośrednio na tą drogę z ich nieruchomości, a także poprzez drogę wewnętrzną, jak to wynika z art. 2 pkt 14 u.p.s.a. Sąd zobowiązany wyrokiem NSA do oceny powyższego zagadnienia dotyczącego możliwości lokalizacji zjazdu z działki skarżących nr [...] bezpośrednio na drogę publiczną oraz poprzez drogę wewnętrzną wnikliwie zbadał treść zaskarżonej decyzji i doszedł do wniosku, że organ odwoławczy dopuścił możliwość lokalizacji zjazdu z działki [...] tylko w ul. [...] we [...], argumentując to tym, że działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Nadto zgodził się z organem I instancji, że nie jest możliwa lokalizacji zjazdu na przedmiotową działkę od strony ul. [...] ze względu na to, że nie przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej. Organ skonstatował jedynie, że pomiędzy działką drogową nr [...] i działką nr [...] jest umiejscowiona działka należąca do gminy. Nadto wskazał, że twierdzenie odwołującej, iż działka [...] od strony ul. [...] przylega do drogi publicznej nie zostało poparte żadnymi dowodami. Przytoczono jedynie treść przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p. Brak szerszych rozważań organu w tym zakresie, odniesienia do stanu faktycznego i analizy prawnej zagadnienia. Organ nie powołał przepisu art. 8 u.d.p. i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i nie wyjaśnił dlaczego. Brak przy tym rozważań, czy przepisy te w ustalonym przez organ stanie faktycznym mają zastosowanie, czy też nie. Natomiast w decyzji organu I instancji w ustaleniach stanu faktycznego organ ten wskazał, jedynie że pomiędzy działką wnioskodawczyń a ul. [...] znajduje się nieruchomość będąca własnością Gminy [...], która wykorzystywana jest na parking. Z przeprowadzonej wizji lokalnej i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej gminnej ul. [...]. Organ I instancji odmówił zatem lokalizacji zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...]. Ten bezpośredni dostęp do drogi publicznej zapewniony jest z działki wnioskodawczyń od ul. [...], zatem organ zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z działki [...] (ul. W.) na działkę nr [...] we [...]. Organ podkreślał, że z art. 4 pkt 8 u.d.p. wynika, że lokalizacja zjazdu możliwa jest gdy nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Mając na uwadze treść uzasadnienia obu decyzji, zarówno organ I, jak i II instancji nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czym naruszyły przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. Organy w zasadzie nie dokonały ustaleń dotyczących działek należących do Gminy położonych pomiędzy działką skarżących a drogą publiczną ul. [...], poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że takie działki oddzielają działkę nr [...] od drogi publicznej ul. [...]. Tymczasem organy czyniąc zadość zasadom postępowania winny w tym zakresie poczynić dokładniejsze ustalenia stanu faktycznego w zakresie charakteru i sposobu wykorzystania tych działek, czy znajduje się tam parking, jak podnosiła skarżąca. Z protokołu oględzin z [...] maja 2014r. wynika tylko tyle, że skarżąca podtrzymuje stanowisko, aby zjazd z ul. [...] prowadził przez drogę [...], zgodnie z planem miejscowym. Dołączono zdjęcia, na których widnieją parkujące samochody (k. 71 – 79 akt adm. I inst.). Organ nie wyjaśnił sprawy w tej części, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Dokładne wyjaśnienie tej kwestii jest istotne dla ustalenia, czy na działkach gminy oddzielających działkę skarżących nr [...] od drogi publicznej (gminnej) jest parking w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Jeżeli poczynione przez organy ustalenia faktyczne potwierdzą podnoszoną przez skarżącą tezę, że na tych działkach znajduje się parking o jakim mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p. to w konsekwencji organy winny przyjąć, że działki te stanowią drogę wewnętrzną. Spełniona wtedy będzie przesłanka z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którą przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy także dostęp do tej drogi przez drogę wewnętrzną. Ustalenia organów potwierdzające dostęp działki skarżących do ul. [...] przez drogę wewnętrzną będą oznaczały prawną możliwość lokalizacji zjazdu, jak to wskazywał NSA. Zastosowanie znajdą bowiem wówczas przepisy art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p., art. 8 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy Sąd wskazuje, że uzupełnić należy postępowanie dowodowe w powyższym zakresie stanowiące podstawę do dokładnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny, organy zastosują właściwe przepisy prawa materialnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w tej części ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia, zatem uchylić należało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ uwzględni także dalsze wymogi wynikające z przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p., a dotyczące spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne w odniesieniu do parametrów zjazdu oraz mając także na względzie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności przepisy przywołanego powyżej Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić należy, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej. Należy mieć jednak na uwadze, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek szczególnie wnikliwie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu także na drogę publiczną, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego, zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego i wreszcie wydaniu orzeczenia spełniającego wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. W niniejszej sprawie, jak to wskazano powyżej takiej wnikliwej i szczegółowej analizy możliwości i przeszkód do lokalizacji zjazdu z działki nr [...] od strony ul. [...] zabrakło, co czyni obie podjęte decyzje wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nadto Sąd zauważa, że skarżąca w toku postępowania przed organem I, jak i II instancji podnosiła, że w tej części [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (k. 71 akt adm. I inst.). Wskazała, że na planie wyznaczona jest droga [...] i [...], zatem wjazd od strony drogi [...] znacznie ułatwi wjazd na przedmiotową działkę (k. 59 akt adm. I inst.). Tymczasem w aktach sprawy brak jakichkolwiek ustaleń, czy na przedmiotowym terenie aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak ustaleń w tym zakresie, chociażby w postaci wypisu z części tekstowej i graficznej, nie pozwala na ocenę jego zawartości i stwierdzenie, czy postanowienia planu są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą one bowiem mieć znaczenie, np. w zakresie parametrów linii rozgraniczających dróg i parametrów zjazdu. Brak jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie nie pozwala na sformułowanie wytycznych w tej części, co dalszych kierunków postępowania. Rolą organu będzie zatem po ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie ustaleń także i tej kwestii oraz ocena, czy postanowienia planu wpływają na możliwość lokalizacji zjazdu z działki skarżących nr [...], a jeżeli tak to w jakim zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2015r., jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł (§2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w minimalnej stawce [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. 2015r., poz. 1800) dwukrotnie za pierwszą instancję oraz opłata skarbowa - [...] zł., jak w punkcie 2 wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2019r. oraz w niniejszym orzeczeniu. W szczególności ma zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi ocenę, czy działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 u.d.p., co uzasadniłoby prawną możliwość lokalizacji zjazdu z od strony tej ulicy. Ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy w istotnej części, a następnie stanu prawnego pozwoli także organom na ocenę, czy w analizowanym przypadku występują jakiekolwiek przesłanki wykluczające lokalizację zjazdu z działki skarżących. Nie przesądzając zatem kierunku rozstrzygnięcia Sąd orzekł, jak w wyroku.