III SA/Po 239/16

Dnia 27 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych – Olszanowska WSA Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Małgorzata Urbańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi J.Z., Ł.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2016, nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015, nr [...], w przedmiocie zezwolenia J.Z., Ł.T., zwanymi dalej skarżącymi, i A.T. na lokalizację zjazdu publicznego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] września 2013 r. skarżące wraz z A.T., zwane dalej wnioskodawcami, wniosły o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej w [...] z ul. [...] ewentualnie z ul. [...] na działkę o nr [...], której są współwłaścicielami. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zezwolił wnioskodawcom na lokalizację zjazdu publicznego z działki o nr [...] (ul. [...]) na działkę o numerze geodezyjnym [...] we [...], związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej (parking) wnioskodawców. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie J.Z., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460, ze zm., zwanej dalej: u.d.p.) i § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem). Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. SKO w P. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w toku postępowania organ I instancji posługiwał się nieaktualną mapą zasadniczą. Nadto, organ I instancji podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jako zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wezwał strony do przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej, na której w sposób jednoznaczny i czytelny wnioskodawcy mają zaznaczyć pas drogowy drogi gminnej oraz miejsce usytuowanie zjazdu na swoją nieruchomość. W odpowiedzi na wezwanie reprezentujący stronę radca prawny pismem z dnia [...] marca 2014 r. dostarczył 2 egzemplarze mapy zasadniczej dla działki o nr. geod. [...], na których mocodawczynie wskazały zjazd z ul. [...]. W toku postępowania organ przeprowadził dowód z oględzin usytuowania zjazdu z ul. [...], zgodnie z załączoną mapką do pisma z dnia [...] marca 2014 roku określającą usytuowanie zjazdu. Oględziny przeprowadzono dnia [...] maja 2014 roku i ustalono, że droga [...], na którą powołuje się Ł.T., faktycznie nie istnieje, a figuruje tylko i wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] lipca 2003 roku. Ł.T., powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trakcie oględzin podtrzymała swoje stanowisko, aby zjazd z ul. [...] prowadził przez drogę [...]. Na podstawie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, z której wynika, że nieruchomość stanowiąca współwłasność wnioskodawczyń wykorzystywana jest na działalność gospodarczą (parking), który jest ogrodzony płotem. Pomiędzy działką wnioskodawczyń a ul. [...] znajduje się nieruchomość będąca własnością Gminy [...], która wykorzystywana jest na parking. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, przeprowadzenia wizji lokalnej i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynikało, że działka o numerze geodezyjnym [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej gminnej ul. [...]. W dniu [...] czerwca 2014 roku Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę o nr. geod [...] we [...]. Od decyzji kwestionując jej zasadność odwołanie złożyły skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 16 października 2014 roku Burmistrz Miasta i Gminy [...] zezwolił wnioskodawczyniom na lokalizację zjazdu publicznego z działki oznaczonej numerem geod. [...] (ul. [...]) we [...] określając parametry zjazdu na działkę o nr geod [...] i odmówił lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę o numerze geodezyjnym [...] we [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły skarżące reprezentowane przez radcę prawnego wskazując, iż organ I instancji nie dołączył do decyzji mapy zasadniczej, na której się oparł wydając swoje rozstrzygnięcie. Nadto zaproponowany zjazd z ul. [...] nie spełnia wymagań prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu parkingu strzeżonego – takie warunki spełniałby zjazd z ul. [...]. Nie jest również prawdą w ich ocenie, że nie jest możliwe utworzenie zjazdu z nieruchomości skarżących w kierunku ul. [...], bowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość, skierowana w kierunku ul. [...], przylega do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium podkreśliło, iż organ administracji wydając zezwolenie na lokalizacje zjazdu winien każdorazowo brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania przez siebie decyzji. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien na aktualnej mapie zasadniczej, która winna znaleźć się w aktach sprawy, zaznaczyć w sposób jednoznaczny i czytelny pas drogowy ul. [...] oraz pas drogowy ul. [...] we [...], miejsce usytuowania zjazdów z ul. [...] i ul. [...] - ich dokładnego przebiegu oraz działkę należąca do stron, przy czym należy mieć na uwadze stan aktualnego zagospodarowania działki wnioskodawców i działki sąsiedniej, a także, iż przedmiotowy zjazd ma być wykorzystywany w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Nadto organ winien zwrócić się do strony z zapytaniem z jakiej ulicy i w jakim dokładnie miejscu chce aby był zlokalizowany zjazd. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zamówił aktualną mapę zasadniczą obejmującą teren miasta w obrębie ulic [...] i ul. [...], gdzie zgodnie z zaleceniami zostały zaznaczone: pas drogowy ul. [...] (działka o numerach geod. [...], [...]), pas drogowy ul. [...] (działka o nr geod. [...]), zjazd z ul. [...], zjazd z ul. [...], działki o nr geod. [...], [...] stanowiące zurbanizowane tereny niezabudowane i działka o nr geod. [...] we [...] stanowiąca inne tereny zabudowane oraz działka o nr geod. [...] we [...] Oświadczeniem z dnia [...] listopada 2015 roku wnioskodawczynie stwierdziły, że podtrzymują wolę w zakresie zezwolenia na zjazd zarówno z ul. [...], jak i ul. [...] i wniosły o usytuowanie zjazdu od ul. [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] we [...] na przedmiotową działkę skarżących i określił parametry zjazdu. Ponadto odmówił lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca współwłasność wnioskodawczyń nie przylega bezpośrednio do drogi ul. [...], która jest od niej oddzielona nieruchomością stanowiącą własność Gminy [...], wykorzystywaną na parking. Organ stwierdził, że wnioskodawczynie chcąc zapewnić sobie dostęp ze swojego parkingu do drogi publicznej ul. [...] winny wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej obejmującej możliwość przejazdu pojazdami mechanicznymi przez nieruchomość stanowiąca własność Gminy [...], a wykorzystywaną obecnie na parking. Organ dokonując ustaleń uwzględnił wnioski stron, wyjaśnienia złożone w trakcie wizji lokalnej a w szczególności dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do protokołu z wizji lokalnej. Dojazd do działki skarżących, na którym prowadzony jest parking płatny, mimo braku decyzji lokalizacyjnej na zjazd, jest realizowany za pośrednictwem ul. [...], co przeczy stwierdzeniu, iż zjazd z nieruchomości wchodzi w mur, jaki biegnie wzdłuż ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego, zarzuciły naruszenie art. 105 i 107 § 1 k.p.a., art. 29 ust. 1, 3, 5 u.d.p., § 78 rozporządzenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja jest niewykonalna – ulica [...] w części, w której miałby być wykonany zjazd – nie istnieje, jest jedynie zaplanowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego Gmina [...] nie realizuje, zasłaniając się brakiem pieniędzy. Zarazem możliwe jest usytuowanie zjazdu z nieruchomości w kierunku ul. [...], bowiem nieruchomość przylega do drogi publicznej, co potwierdzić miały załączone do odwołania zdjęcia. Pełnomocnik stwierdził również, że prowadzona działalność gospodarcza (parking) jest jedynym źródłem utrzymania jednej ze skarżących. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 4 pkt 8 oraz 29 ust. 1 i 3 - 5 u.d.p. oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz uznał, że aktualna mapa zasadnicza, na której organ I instancji zaznaczył kolorami pasy drogowe, jest wystarczającym dowodem, na którego podstawie organ odwoławczy jest w stanie ocenić aktualny stan faktyczny sprawy. Ponadto organ stwierdził, że twierdzenie odwołujących o przyleganiu działki do drogi publicznej od strony ul. [...] nie zostało poparte żadnymi dowodami. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Decyzji zarzucono art. 29 ust. 1, 3 i 5 u.d.p. i § 78 rozporządzenia podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżących. W uzasadnieniu pełnomocnik powtórzył dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. reprezentujący skarżące adwokat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów, a nadto o przeprowadzenie dowodu z pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. na okoliczność utrudnionego korzystania z nieruchomości skarżących od strony ul. [...], przeprowadzenie dowodu z mapy znajdującej w aktach sprawy na okoliczność wybudowania garaży, która to budowa uniemożliwiła korzystanie ze służebności gruntowej skarżących od strony ul. [...] przez działkę nr [...] i przeprowadzenie dowodu z decyzji o zwrocie działek z dnia [...] maja 1994 r., na okoliczność odzyskania działek po ponad 20 latach od wywłaszczenia. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 4 pkt. 8 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 14 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że działka wnioskodawcy ubiegającego się o zjazd musi przylegać do drogi publicznej, gdy zgodnie z ww. przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, 2. art. 2 pkt 14 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 4 pkt. 8 u.d.p. poprzez błędne jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że działka wnioskodawczyń powinna mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej, aby możliwe było wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu od strony ul. [...], przy czym organ I instancji wskazał, że celem uzyskania takiego dostępu zasadne jest wystąpienie o służebność drogi koniecznej, gdy zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp ten może być również zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, do korzystania z której nie jest wymagane ustanowienie służebności, 3. naruszenie art. 8 u.d.p. poprzez błędną subsumpcję i w konsekwencji błędne uznanie, że parking znajdujący się na działkach nr [...], [...], [...], należących do gminy, znajdujących się pomiędzy działkami wnioskodawczyń a drogą publiczną nie stanowią drogi wewnętrznej, w sytuacji, gdy sam organ uznał, że na działkach tych znajduje się parking, a zgodnie z art. 8 u.d.p. parkingi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, 4. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne podjęcie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego ani słusznego interesu wnioskodawców, tj. nieuwzględnienie faktu, że dostęp do drogi publicznej poprzez służebność do drogi publicznej od strony ul. [...] został odcięty poprzez budowę garaży na działkach należących do gminy; zwodzenie wnioskodawców przez organy władzy publicznej, że będzie możliwe wybudowanie zjazdu od strony ul. [...], niemożliwość prowadzenia działalności gospodarczej jedynie poprzez zjazd od strony ul. [...] z uwagi na blokowanie przez samochody wjazdu na działki wnioskodawczyń i jednoczesny brak reakcji służb (policji i straży miejskiej), którzy odsyłają wnioskodawczynie na drogę postępowania sądowego; utrudnianie mieszkańcom korzystania z parkingu płatnego zlokalizowanego na działkach wnioskodawczyń z powodu konieczności wjazdu od strony ul. [...], co zmusza ich do znacznego nadrabiania drogi pieszo celem dojścia do budynków użyteczności publicznej, czy rynku miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na wstępie zaznaczyć należy, iż jak wskazuje się w orzecznictwie, zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, zwanej dalej: u.d.p.), został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii, natomiast uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania (tak np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 472/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 218/15). Nadto, decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uznanie to jest wyłączone, jeżeli zjazd miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W niektórych orzeczeniach przyjmuje się natomiast, że strona może domagać się zezwolenia na lokalizację zjazdu dopiero w braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej (zob. m.in. wyrok SN – Izby Cywilnej z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 398/14 i powołane tam orzeczenia). Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, zwanym dalej: rozporządzeniem). Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (v. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13) Nadto, z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/12), a nawet okoliczność, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, nie może przesądzać o udzieleniu zezwolenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., II SA/Gl 316/08). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 839/14, z przepisów u.d.p., w tym z art. 29 ust. 2 tej ustawy, nie wynika aby zarządca drogi był obowiązany do zapewnienia dostępu do nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami podmiotu wykonującego tam działalność gospodarczą. To konkretny przedsiębiorca powinien poczynić takie starania prawne aby zapewnić dostęp do nieruchomości klientom zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. strona skarżąca kasacyjnie posiada wyłączenie interes faktyczny w domaganiu się przebudowy zjazdu prywatnego na publiczny. Ponadto za tym żądaniem nie kryje się interes społeczny, a wyłącznie indywidualny interes strony skarżącej kasacyjne nakierowany na pozyskanie klientów. Realizacja tego drugiego nie należy do zarządcy drogi lecz od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Zarządca drogi powołany jest do innych celów (art. 20 ustawy o drogach publicznych), które dotyczą funkcjonowania drogi, a nie konkretnego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Bez znaczenia, ze względu na powód udzielonej odmowy, są także argumenty odnoszące się do wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Odmowa nie miała charakteru uznaniowego, lecz była oparta na przesłance wykluczającej lokalizację. Wskazać trzeba, że jak wynika zarówno z załączonych do akt sprawy mapy zasadniczej oraz dokumentacji fotograficznej (w tym w szczególności przedstawionej przez stronę skarżącą), lokalizacja zjazdu do działki skarżących, na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci parkingu strzeżonego, jest w pełni możliwa z ulicy [...]. W rzeczywistości żądanie strony zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] oznaczałoby zmniejszenie liczby miejsc parkingowych na parkingu należącym do Gminy, co z kolei wiązałoby się z koniecznością skorzystania z usług skarżących. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organy zezwoliły skarżącym na lokalizację zjazdu z ul. [...] i odmówiły lokalizacji zjazdu z ul. [...], co, jak wykazano wcześniej, leży w gestii zarządcy drogi. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji nie tylko ustalony został prawidłowo stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia, ale również dokonana została niewadliwa ocena faktów pod względem materialnych przesłanek wydania decyzji odmownej określonych w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.).