VII SA/Wa 1572/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. S., A. S., D. P. i I. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację wspólnego zjazdu indywidualnego skargę oddala. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r.,Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. S. oraz D. P. - odmówił zezwolenia na lokalizację wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] – [...] na działki o nr ewid. [...] i [...], położone w miejscowości [...], gmina [...], na czas określony do dnia [...] czerwca 2012 r. Organ wyjaśnił, iż Dyrektor Oddziału GDDKiA w [...] zezwolił na lokalizację wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] na działki o nr ewid. [...] i [...] na czas określony do dnia [...] grudnia 2011 r. Przed upływem terminu M. S. wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony do dnia [...] czerwca 2012 roku, wskazując na brak dostępu do zrealizowanej drogi gminnej - brak zagospodarowania działki o nr ewid. [...], której błotnisty i grząski teren stwarza trudność w urządzeniu właściwego dojazdu. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 29 ust. 4 przywołanej ustawy wskazuje, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Odcinek drogi krajowej Nr [...], przylegający do działek o nr ewid. [...] i [...] został zakwalifikowany zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. do dróg głównych, klasy "[...]". Dla tej klasy dróg, przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. stawiają surowe wymagania w zakresie lokalizacji bezpośrednich zjazdów. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczbą i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W ocenie organu zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja fotograficzna nie potwierdza stanu faktycznego, opisanego przez współwłaścicielkę działki o nr ewid. [...]. Podczas oględzin potwierdzono bowiem wspólne użytkowanie działek o nr ewid. [...] i [...], których teren jest urządzony i utwardzony materiałem kamiennym oraz zamontowaną w ogrodzeniu bramę i furtkę, umożliwiające dogodny dostęp do drogi gminnej poprzez urządzony zjazd z tej drogi. W odniesieniu do działki o nr ewid. [...], stwierdzono wspólne użytkowanie z działką o nr ewid. [...] oraz urządzoną na tych działkach drogę dojazdową o nawierzchni utwardzonej, która zapewnia dostęp do drogi gminnej dla istniejącej zabudowy indywidualnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] poprzez urządzony zjazd z tej drogi. Mając na uwadze przepis rozporządzenia, nakazujący ograniczanie liczby bezpośrednich zjazdów z dróg klasy "[...]", wydane pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...] i [...] (zgodnie z którymi docelowa obsługa komunikacyjna nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem przewidziana była od strony drogi gminnej) organ odmówił zezwolenia na lokalizację na czas określony bezpośredniego wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, uznając, że obsługa komunikacyjna w/w nieruchomości powinna być zapewniona wyłącznie od strony drogi gminnej. Takie rozwiązanie, jako zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i uzyskanymi pozwoleniami na budowę budynków mieszkalnych jest zasadne szczególnie wobec faktu zrealizowania drogi gminnej, potwierdzonego zarówno w treści wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. jak również w zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Organ poinformował ponadto o konieczności rozbiórki istniejącego zjazdu, przy spełnieniu warunków wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych. Rozbiórka wspólnego zjazdu indywidualnego powinna być wykonana w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia w którym decyzja kończąca niniejsze postępowanie, stanie się ostateczna. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 i w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. M. S. i D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ ponownie rozpatrując sprawę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podnosząc, iż w odniesieniu do dróg klasy [...] przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. Nieruchomości stron przylegają do drogi krajowej nr [...] i do drogi wewnętrznej pozostającej we władaniu Gminy [...], która jest usytuowana na działce nr [...] i po której jest możliwy dojazd do ww. drogi krajowej. Zdaniem organu obsługę komunikacyjną przedmiotowych nieruchomości można zapewnić poprzez drogę wewnętrzną pozostającą we władaniu Gminy [...], bez konieczności wykonywania zjazdu z ww. drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego według Generalnego Pomiaru Ruchu wyniosło w 2010 r. [...] poj./dobę, a niepodważalnym jest, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Stosownie do artykułu 7 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do uwzględnienia w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie i w konsekwencji dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu na czas określony do [...] czerwca 2012 r. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S., A. S., D. P. i I. P. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art, 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu ; - naruszenie art. 75 § 1 k.p.a po przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów zebranych sprawie w szczególności prawidłowej oceny wpływu postulowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa, - naruszenie § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż w tym wypadku nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, uprawniająca do lokalizacji zjazdu. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów strony podnoszonych w odwołaniu. Ponadto nie podjął niezbędnych kroków do zweryfikowania decyzji organu I stopnia we własnym zakresie przeprowadzając dodatkowe postępowanie dowodowe. Również organ l instancji nie podjął wszelkich wymaganych prawem czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto organ I instancji nie zweryfikował w dostatecznym stopniu, warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności oceny czy zachodzi tutaj sytuacja wyjątkowa, co w obecnym stanie nie podlega weryfikacji. Kryterium bezpieczeństwa musi być sprawdzalne i możliwe do weryfikacji, natomiast w odniesieniu do zaskarżonej decyzji weryfikacja taka jest niemożliwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie została uwzględniona. Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., którą odmówiono zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] na działki strony skarżącej. Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062; oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec treści zarzutów skargi, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa Nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zmienionym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., do dróg głównych, klasy [...]. Z systematyki cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie [...] i [...] (czyli dróg o najwyższych natężeniach ruchu drogowego) zjazdy są w ogóle zabronione; w klasie dróg głównych przyspieszonych ([...]) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości). Natomiast z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, iż na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W uzasadnieniu zaskarżonej w sposób istotny położono nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżących. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 (CBOSA) stwierdzono, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na drodze klasy [...] zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust. 1 - 10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejsca zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także m. in. w wyrokach NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 (wyroki w CBOSA). W rozpoznawanej organ administracji zasadnie ustalił, iż zjazd indywidualny z drogi krajowej Nr [...], w przypadku uwzględnienia wniosku strony, byłby usytuowany na odcinku drogi krajowej stwarzając dodatkowy punkt kolizji na tej drodze. Sąd podzielił pogląd organu administracyjnego, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących może odbywać się poprzez drogę wewnętrzną pozostającą we [...] Gminy [...] bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność. Nieruchomości stron przylegają bowiem do drogi krajowej nr [...] i do drogi wewnętrznej, usytuowanej na działce [...]. Powyższe ustalenia stwarzały podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podkreślić należy, że z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu lecz stanowi uprawnienie, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi. Dając prymat interesowi społecznemu jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe organ zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Droga krajowa Nr [...] musi zachować parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy [...], w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Biorąc powyższe pod uwagę, za niezasadny uznać należy zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie, iż przedmiotowy zjazd zagrażał będzie bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowo oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym swoich decyzji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270).