II SA/Sz 489/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej B. M. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej liczby godzin doraźnych zastępstw wymienionych we wniosku nauczycieli oraz wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu, postanowił o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 3 grudnia 2018 r. wpłynął do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. wniosek B. M. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej, w zakresie: 1) wskazania łącznej liczby godzin doraźnych zastępstw w rozumieniu art. 35 ust 2a KN dla nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej im. [...] w D., tj. a) Pani I. P., b) Pana D. P., c) Pani A. D. w roku szkolnym 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019, 2) informacji, na których godzinach lekcyjnych zastępstwa doraźne, objęte pkt 1 były realizowane; 3) wskazanie imienne nauczycieli, za których owe zastępstwa były realizowane; 4) wskazanie wysokości wynagrodzenia uzyskanego przez nauczycieli z pkt 1 w związku z realizacją zastępstw doraźnych. Pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. skierowanym do wnioskodawcy, organ wezwał do uzasadnienia szczególnego interesu publicznego oraz przedstawienia sposobu, w jaki wnioskodawca zamierza wykorzystać żądane informacje. Organ uzasadnił, iż wydanie informacji wymaga dokonania stosownych zestawień informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany do czynności analitycznych – głównego księgowego i dyrektora szkoły, a tym samym zaangażowanie w ich pozyskanie określonych środków osobowych, co czyni informację informacją publiczną przetworzoną. Wnioskodawca pismem, które wpłynęło 7 stycznia 2019 r. w odpowiedzi na wezwanie organu uznał, że czynności wykazane w wezwaniu nie mają charakteru informacji przetworzonej i nie widzi podstaw do wykazywania publicznego interesu w ich uzyskaniu. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Szkoły Podstawkowej im. [...] w D., w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 i 107 k.p.a., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że żądane informacje zawarte we wniosku są informacją przetworzoną, albowiem w zbiorach organu nie istnieje informacja o żądanej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Żądane dane publiczne wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych. Przy czym przetworzenie nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji, gdyż może także polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Organ uznając, że wnioskowane dane wymagają wytworzenia nowej informacji wyjaśnił, iż: - w celu wykazania łącznej liczby godzin doraźnych zastępstw osób wymienionych we wniosku należy dokonać przeglądu i dokonać wypisów z 45 miesięcznych zestawień godzin ponadwymiarowych w latach 2014 -2019, wyodrębnić z zestawień jeden składnik, - udzielenie informacji, na których godzinach lekcyjnych zastępstwa były realizowane, a także wskazanie imienne nauczycieli, za których owe zastępstwa były realizowane, wymaga opracowania nowego dokumentu nieistniejącego dotychczas w żądanej postaci, przy czym w przygotowaniu tej informacji należy dokonać wypisu ze 135 sprawozdań nauczycieli wskazanych we wniosku w określonych latach. Ponadto nie dostrzegł istotności dla interesu publicznego wykazanie imienne nauczycieli, za których zastępstwa były realizowane, ponieważ ujawnienie tych danych, zwłaszcza osób, które nie są już pracownikami organu, może rodzić ryzyko ujawnienia danych osobowych, do których ochrony organ jest zobowiązany, - w celu udostępnienia żądanej informacji, o której mowa w pkt 4 wniosku, należy dokonać obliczeń wynagrodzenia w innej postaci – dyrektor bowiem co miesiąc przygotowuje zestawienie dla księgowości, w którym podaje łączną liczbę godzin ponadwymiarowych każdego nauczyciela w celu naliczenia wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe, a zatem udzielenie informacji wymaga dokonania przetworzenia poprzez wyłączenie jednego składnika i ponowne wyliczenie wynagrodzeń tylko z tytułu zastępstw doraźnych w okresie 5 lat. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż w tej sytuacji obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku może mieć miejsce wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Dokonując w tym zakresie oceny uzasadnienia wniosku, w którym to wnioskodawca podał, iż "informacje, których się domagam są ważne dla społeczności zatrudnionej w placówce z punktu widzenia faktycznego zróżnicowania w przyznawaniu godzin doraźnych zastępstw w rozumieniu art. 35 ust. 2a KN, udzielenie tych informacji przyczyni się do usprawnienia równomiernego obciążenia pracowników dodatkowymi godzinami doraźnych zastępstw", stwierdził, że ww. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie organu, wytworzona informacja służyłaby jedynie zaspokojeniu tylko indywidualnej potrzeby wnioskodawcy, zwłaszcza że ani wniosek z dnia 3 grudnia 2018 r., ani pismo z dnia 7 stycznia 2019 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku, nie daje podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego. W szczególności wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, Szkoły Podstawowej imienia [...] w D., czy też systemu oświaty w ogóle. Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji podniósł, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, a zatem jej udzielnie nie jest uzależnione od istnienia interesu publicznego. Wójt Gminy, we wskazanej na wstępie decyzji, nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to jednakże przyjąć należy, że informacja, o którą ubiega się wnioskodawca, jest informacją przetworzoną. Żądane bowiem dane publiczne, co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych szkoły, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem konieczność podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji, a w rezultacie wytworzenia nowej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu szkoły, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Szeroki bowiem zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok pracy szkoły i utrudnią wykonywanie przypisanych jej zadań. Organ podkreślił, że przez uznanie informacji za informację przetworzoną, wnioskodawca nie jest pozbawiony prawa do uzyskania dostępu do informacji publicznej, jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się o informację publiczną przetworzoną i pomimo wezwania do wykazania interesu publicznego – nie wykazał go. Nie określił również okoliczności i faktów, które mogłyby być uznane za wystarczające do przyjęcia, że działał on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce być poinformowany, ma szczególne znaczenie, gdyż wskazanie we wniosku godzin zastępstw doraźnych wyłącznie trzech imiennie wskazanych nauczycieli i ich obciążenie nie ukazują faktycznego zróżnicowania przydziału godzin doraźnych zastępstw. Ponadto organ nie dostrzegając istotności dla interesu publicznego, aby wskazać imiennie nauczycieli, za których były realizowane zastępstwa, zgodził się z organem I instancji, że ujawnienie takich danych, zwłaszcza osób, które nie są już pracownikami szkoły, w trybie zapytania o informację publiczną, może rodzić ryzyko ujawnienia danych osobowych, do których ochrony szkoła jest zobowiązana. Na powyższą decyzję Wójta Gminy skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji tej zarzucił naruszenie: - art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i zażądanie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu publicznego i przedstawienia sposobu i celu, w jakim osoba ta zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zakres czynności zmierzających do przedstawienia żądanej informacji publicznej czyni z niej informację o charakterze przetworzonym, tym samym jej udzielenie jest uzależnione od istnienia interesu publicznego, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji. Skarżący podkreślił, że informacja o wynagrodzeniu nauczycieli, ma charakter publiczny i jej przedstawienie nie wymaga czynności analitycznych, czyniąc ją tym samym informacją przetworzoną. Ponadto w sytuacji, gdy organ posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu (...), nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. W kategorii nieporozumienia traktować należy także argument jakoby udostępnienie informacji na temat ilości godzin doraźnych zastępstw poszczególnych pracowników, wymagało sporządzenia "wypisów" zestawień godzin ponadwymiarowych, skoro wniosek w ogóle nie dotyczył wynagrodzenia za tego typu czas pracy, a dotyczył wynagrodzenia z tytułu doraźnych zastępstw. W zakresie pkt 2 i 3 wniosku skarżący zaznaczył, że nie zachodzi konieczność "stworzenia nowego dokumentu nieistniejącego dotychczas w żądanej postaci". Wnioskodawca nie żądał przedstawienia zestawienia zbiorczego, jak i nie żądał przedstawienia informacji nowej, skoro oczywistym jest, że organ dysponuje ewidencją czasu pracy nauczycieli w zakresie doraźnych zastępstw. Odnosząc się zaś do punktu czwartego wniosku, zakwestionował twierdzenie organu, aby udzielenie informacji w tym zakresie wymagało dokonania obliczeń wynagrodzenia w innej postaci. Z kolei ustosunkowując się do konieczności przedstawienia "szczególnie istotnego interesu publicznego" skarżący wywiódł, iż w swoim piśmie wskazał, że informacje, których żąda, istotne są dla społeczności zatrudnionej w placówce z punktu widzenia faktycznego zróżnicowania wynagrodzenia z tytułu godzin doraźnych zastępstw i zmierzają do usprawnienia równomiernego obciążenia pracowników godzinami doraźnych zastępstw. Wbrew twierdzeniom organu I instancji powzięcie wiedzy w tym zakresie nie służy zaspokojeniu indywidualnej potrzeby wnioskodawcy. Bez posiadania takowej informacji niemożliwym jest choćby wszczęcie postępowania przed sądem pracy i dowodzenie różnicy w wypłacaniu wynagrodzenia z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest odmowa skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazania: łącznej liczby godzin doraźnych zastępstw w rozumieniu art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela dla nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej im. [...] w D., tj. I. P., D. P. oraz A. D. w następujących latach szkolnych: 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019. Skarżący domagał się również informacji, na których godzinach lekcyjnych wyżej opisane zastępstwa doraźne były realizowane, wskazania imiennego nauczycieli, za których owe zastępstwa były realizowane oraz wskazania wysokości wynagrodzenia uzyskanego przez troje wymienionych nauczycieli w związku z realizacją zastępstw doraźnych. Organ odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, albowiem uznał, że jest to informacja przetworzona zaś skarżący – pomimo wezwania – nie wykazał, w jakim zakresie żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Rzeczą sądu było zatem dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej poprzez zbadanie, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony, a jeśli tak – to czy skarżący wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności należy przypomnieć treść przepisu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi materialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacja przetworzona". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również wskazuje się na brak definicji legalnej "informacji publicznej przetworzonej", jednakże zwraca się uwagę, iż proces powstawania informacji publicznej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1920/18, dostępny – podobnie jak pozostałe wymienione w uzasadnieniu orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania informacji, której udostępnienia domaga się skarżący, o żądanej przez niego treści i postaci, organ nie posiada. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wprawdzie dysponuje dokumentami, które stanowią jej źródło, jednak przygotowanie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności – przede wszystkim przeprowadzenia selekcji właściwych dokumentów z określonego okresu, ich zestawienia oraz przeprowadzenia nowych obliczeń. Warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności w oparciu o posiadane informacje proste z pięcioletniego okresu funkcjonowania szkoły, a także przeliczenie wynagrodzeń nauczycieli, którzy otrzymywali wynagrodzenie za zastępstwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy, informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15). W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Nadto skarżący, po pouczeniu w piśmie z dnia 14 grudnia 2018 r., że żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz po wezwaniu do wykazania szczególnego interesu publicznego, iż dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku w tej właśnie materii. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 7 stycznia 2019 r., podjął polemikę co do zakwalifikowania żądanej przez niego informacji jako przetworzonej i wobec twierdzenia, że informacje, których udostępnienia się domaga, nie są informacjami przetworzonymi uznał, że brak jest podstaw do wykazywania interesu publicznego w ich uzyskaniu. Skoro wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, słusznie – zdaniem sądu – organy przyjęły, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki udzielenia żądanej informacji, gdyż informacja ta nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a skarżący nie mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytku dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Należy zatem wyjaśnić, że dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Bez wątpienia wnioskodawca, wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Jak już wyżej sąd stwierdził, w rozpoznawanej sprawie, organ co do zasady w sposób prawidłowy pouczył skarżącego o tym, co powinien uczynić, by uzyskać żądaną informację. Jakkolwiek w pouczeniu znalazła się zbędna informacja dotycząca wskazania sposobu wykorzystania żądanej informacji, to jednak nie zmienia to sytuacji, że przedmiot wniosku stanowiła informacja przetworzona i do jej uzyskania niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego. Skoro skarżący tego interesu nie wykazał, to organ prawidłowo odmówił jej udzielenia. Wobec powyższego, wniesiona skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).