I OSK 2588/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 580/17 w sprawie ze skargi [...] w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o. o. na rzecz [...] w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. ( sygn. akt II SA/Sz 580/17) - orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi [...] w [...] – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, stanowiącej działkę o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] gm. [...], będącej własnością [...] w [...] - poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość podziemnej kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV nr [...] wychodzącej z [...], w tym: posadowienie dwóch słupów krańcowych wraz uziemieniami oraz ułożenie przewodów podziemnych kablowych linii na głębokości około 0,90 na długości 125 m i łącznej powierzchni 63 m2, wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 0,50 m tj. (2x0,25 m od osi linii), o szerokości 0,25 m wokół słupów oraz 0,5 m za słupami (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz [...]w [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (2). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie; 1) § 16 ust 3, 6 i 7 uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...] października 2011 r. nr [...] - przez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że przepis § 16 ust. 6 o treści: "zakaz prowadzenia nowo projektowanych sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia jako sieci napowietrznych" nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, to jest nie ma wpływu na uzyskanie przez skarżącą prawa do ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości - działki nr [...] obręb [...] oraz przyjęcie, że przepisy § 16 ust 3 i 7 znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, 2) § 31 ust. 2 pkt 3 lit a uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...] - przez dokonanie jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, iż przewiduje on ścisły zakaz wszelkiej zabudowy, gdy tymczasem nie nakłada on zakazu prowadzenia przebudowy istniejącej zabudowy, 3) art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie wypełniła wszystkich przesłanek w nim zawartych, aby uzyskać decyzję ograniczającą w sposobie korzystania z nieruchomości, to jest działki o nr ewidencyjnym [...]; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów z pominięciem istotnych dla sprawy postanowień § 16 ust. 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...] oraz za dowolnym zastosowaniem § 16 ust. 3 i 7 niniejszej uchwały - co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organów I i II instancji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie - w razie uznania - iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] w [...] wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni § 16 ust. 3, 6 i 7 oraz § 31 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] a także niezastosowaniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (bez wskazania przy tym daty ustawy i miejsca jej publikacji) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że były one całkowicie niezrozumiałe. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Po myśli natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przywołane przepisy mają zatem charakter wyłącznie ustrojowy a zatem okoliczność, że strona skarżąca nie była usatysfakcjonowana treścią wyroku Sądu I instancji nie uzasadniała jeszcze twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, naruszył normy ustrojowe. Podkreślić przy tym trzeba, że skoro Sąd ten wydał wyrok, a zatem orzeczenie merytoryczne, to wręcz przeciwnie, fakt ten dowodził, iż dokonał on kontroli zaskarżonej decyzji a nic też nie świadczyło o tym, że kontrola ta dokonywana była według innych kryteriów aniżeli zgodność wspomnianej decyzji z prawem. Z kolej przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to jest przepisy stanowiące o tym, kiedy sąd wojewódzki może uchylić zaskarżoną decyzję, były przepisami jedynie wynikowymi a zatem ich zastosowanie wiązało się wyłącznie z rezultatem dokonanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji. Skoro zaś w tym przypadku wynik takiej kontroli okazał się pozytywny dla podmiotu wnoszącego skargę, to tym samym wspomniane przepisy musiały znaleźć zastosowanie. Co do natomiast zarzutów opartych na naruszeniu procedury administracyjnej (art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wskazać wypada, że skarżąca uchybienie tym przepisom przypisywała przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów z pominięciem istotnych dla sprawy postanowień § 16 ust. 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...] oraz za dowolnym zastosowaniem § 16 ust. 3 i 7 niniejszej uchwały, tymczasem uszło uwagi skarżącej, że w postępowaniu administracyjnym zostały wydane decyzje dla niej korzystne, zatem nie można było przyjąć, iż formułując zarzuty kasacyjne, oparte na powyższych przepisach k.p.a., można było je odnosić do postępowania przed organami. Natomiast sąd administracyjny nie stosuje w toku postępowania sądowego przepisów procedury administracyjnej, gdyż stosuje wyłącznie ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rezultacie zatem należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki w Szczecinie nie mógł w żaden sposób uchybić powyższym przepisom. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się wyłącznie do kwestii materialnoprawnych a wiązała się z wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], opartym na art. 124 ust. 1-7 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.- zwanej dalej: "u.g.n.), a który w toku postępowania administracyjnego został uwzględniony. Wskazaną bowiem na wstępie decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, stanowiącej działkę o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] gm. [...], będącej własnością [...] w [...] - poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość podziemnej kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV nr [...] wychodzącej z [...]. Zdaniem bowiem organów obu instancji, powyższa inwestycja mieściła się w definicji inwestycji celu publicznego, zawartej w art. 6 ust. 2 u.g.n. oraz wpisywała się w postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...]. Jak wynikało przy tym z ustaleń organów, działka nr [...], w granicach której planowana była przebudowa sieci [...] położona była na terenie elementarnym, oznaczonym w planie symbolem [...] (przeznaczenie: tereny zieleni chronionej), zaś zamierzenie inwestora obejmowało usunięcie kolizji sieci WN 110 kV w miejscu skrzyżowania się z ww. siecią 15 kV, co wiązało się z koniecznością przebudowy napowietrznej sieci SN na kablową na odcinku 120 m. Organy wskazywały, że w świetle § 16 planu (zasady zaopatrzenia w energię elektryczną), jak i § 31 ust. 1, 2 uchwały (ustalenia planu dla terenu ZN.08) przewidywano utrzymanie na terenie objętym planem istniejących elektroenergetycznych sieci napowietrznych o charakterze tranzytowym. Oznaczało to zatem dopuszczenie, z uwzględnieniem warunków określonych w planie, koniecznych ich remontów i modernizacji, w tym przebudowy, a w przypadku sieci WN, też rozbudowy. Przy czym w przypadku przebudowy sieci 15 k V na sieć kablową, w sytuacji gdy była ona zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę, winna zostać przeniesiona w linie rozgraniczające przylegle ulice. Zdaniem organów, obowiązek ten nie obejmował zakresu wniosku inwestora, gdyż - w myśl § 31 ust. 2 pkt 3a uchwały - dla terenu ZN.08, został wprowadzony zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy. W rezultacie organy przyjęły, że zamiar inwestora, mający na celu realizację ważnego interesu publicznego, był zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z poglądem tym nie zgodził się Sąd Wojewódzki, który wskazał, że wprawdzie istotnie inwestycja, objęta wnioskiem przedsiębiorstwa energetycznego, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu podziemnej kablowej linii energetycznej 15 kV po starym śladzie dotychczasowej linii napowietrznej na działce [...] w [...] była inwestycją celu publicznego, jednakże nie była ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i to stanowisko podziela również skład orzekający. Należy wskazać, że w § 16 w/w uchwały uregulowano zasady zaopatrzenia w energię elektryczną ustalając: zachowanie istniejących linii napowietrznych WN (pkt 1), dopuszczenie rozbudowy linii elektroenergetycznych WN (pkt 2), zasilenie obiektów z istniejących i rozbudowywanych sieci wysokiego, średniego i niskiego napięcia lokalizowanych w liniach rozgraniczających ulic (pkt 3), lokalizację stacji transformatorowych (pkt 4 i 5), zakaz prowadzenia nowo projektowanych sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia jako sieci napowietrznych (pkt 6), przeznaczenie istniejących odcinków napowietrznych linii elektroenergetycznych SN i NN, kolidujących z terenami przeznaczanymi pod planowaną zabudowę, do przebudowy na linie kablowe układane w liniach rozgraniczających ulic (pkt 7). Z kolei w § 31 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały, normującym zasady zabudowy i zagospodarowania terenu ZN.08, przewidziano zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy. Zgodnie zaś z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć,, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że dopuszczalność ograniczenia prawa własności w trybie w w/w przepisu, w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest możliwa tylko, gdy plan taki przewiduje na danej nieruchomości realizacje celu publicznego. Słusznie przy tym wyjaśnił to Sąd Wojewódzki, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. W ocenie składu orzekającego, zgoda na zajęcie nieruchomości może być więc odnoszona tylko do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem, normę prawną, zawartą w art. 124 ust. 1 u.g.n., z uwagi na charakter decyzji, wydawanej na jej podstawie (zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu), należy interpretować ścieśniająco. W związku z tym, w takim przypadku nie można ustalać usytuowania inwestycji tylko na podstawie ogólnych postanowień, zawartych w planie (vide np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1196/15 i z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15) i nie można też poprzestawać tylko na domniemaniu, że dana inwestycja została w planie przewidziana bo nie została np. zakazana. Z tej przyczyny, dokonując analizy wyżej przytoczonych regulacji prawa miejscowego, zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że skoro działka uczestnika postępowania położona była na terenie elementarnym, oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZN.08, dla którego ustalono przeznaczenie jako teren zieleni chronionej (§ 31 ust. 2 pkt 1 uchwały) a zgodnie z § 31 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały zatwierdzającej plan, przewidziano na tym terenie zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy i skoro w § 16 cyt. uchwały uregulowano zasady zaopatrzenia w energię elektryczną ustalając: zachowanie istniejących linii napowietrznych WN (pkt 1), zasilenie obiektów z istniejących i rozbudowywanych sieci wysokiego, średniego i niskiego napięcia lokalizowanych w liniach rozgraniczających ulic (pkt 3), zakaz prowadzenia nowo projektowanych sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia jako sieci napowietrznych (pkt 6) oraz przeznaczenie istniejących odcinków napowietrznych linii elektroenergetycznych SN i NN, kolidujących z terenami przeznaczanymi pod planowaną zabudowę, do przebudowy na linie kablowe układane w liniach rozgraniczających ulic (pkt 7), to z przepisów tych rzeczywiście nie można wyprowadzić wniosku, aby stanowisko skarżącej, zawarte w skardze kasacyjnie było uzasadnione. Skarżąca bowiem twierdziła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 16 cyt. uchwały, gdyż - jej zdaniem – sformułowanie: "nowo projektowanych sieci’ oznaczało sieci nowopowstałe czyli nieistniejące jeszcze w danej lokalizacji napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia a nie kablowej podziemnej (po nowym śladzie). Skarżąca twierdziła przy tym, że jej zamierzeniem jest przebudowa a nie rozbudowa istniejącej linii napowietrznej 15 kv na linię kablową i akcentowała, że § 31 ust. 2 pkt 3 uchwały o zatwierdzeniu planu, przewidujący zakaz wszelkiej zabudowy na terenach zielonych, odnosi się wyłącznie do nowej nowoprojektowanej zabudowy a nie obiektów, które już istnieją a tylko mają być przebudowane. Tymczasem, jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, przytoczone wyżej przepisy nie przewidywały możliwości zrealizowania na terenie działki uczestnika postępowania wskazanej na wstępie inwestycji, to jest inwestycji polegającej na zlokalizowaniu na tym terenie podziemnej linii kablowej elektroenergetycznej o mocy 15 kV. Przepisy te dopuszczały bowiem wyłącznie rozbudowę linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, zaś w stosunku do linii napowietrznych niskiego i średniego napięcia, w sytuacji kolizji z terenami przeznaczonymi pod zabudowę, ich przebudowę na linie kablowe układane w liniach rozgraniczających ulic. Skład orzekający podziela w pełni powyższe stanowisko Sądu I instancji a to prowadzi do wniosku, że budowa linii energetycznej kablowej w miejsce dotychczasowej linii napowietrznej nie może być rozumiana jako przebudowa istniejącej linii. Jest to bowiem budowa (nowe przedsięwzięcie) a nie przebudowa, gdyż tego rodzaju inwestycja nie polega jedynie na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych. W rezultacie zatem należało uznać, że przepisy prawa miejscowego nie pozwalały w niniejszym przypadku na zastąpienie odcinka linii napowietrznej, przebiegającej przez działkę uczestnika postępowania, odcinkiem linii kablowej, nawet jeśli linia ta miałaby być realizowana po "starym śladzie" dotychczasowej linii napowietrznej. Ta ostatnia okoliczność nie miała bowiem w sprawie żadnego znaczenia. Konkludując, skład orzekający, podzielając pogląd przytoczony w zaskarżonym wyroku, że przy interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje zasada: "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasada: "dozwolone jest to, co wynika z przepisów planu", uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a w związku z tym – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2.p.p.s.a.