II SA/Gl 346/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego - ziemnej linii kablowej SN/nN oraz kontenerowej na stacji transformatorowej przy ulicy [...] w K., w ramach przedsięwzięcia mającego na celu wymianę napowietrznej linii kablowej SN "A" na linię ziemną SN/nN wraz z wymianą stacji transformatorowych słupów na stacje kontenerowe. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. na wniosek "B" Spółka Akcyjna z siedzibą w K., działającą przez pełnomocnika. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dowodowego ww. decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla projektowanego przedsięwzięcia. Od tej decyzji odwołanie wniosła K. K., zarzucając organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, w tym: 1/ art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez brak wskazania istotnych elementów rodzaju planowanej inwestycji - co najmniej takich jak typ stacji kontenerowej, jej umiejscowienie, moc, normy jakim ma odpowiadać, stopień ochrony obudowy, jej wytrzymałość na mechaniczne narażenia, ochrona środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaj fundamentów, ochrona przeciwłukowa i przeciwpożarowa; 2/ art. 54 pkt 2d u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem chronionego prawem interesu odwołującego się do prawidłowego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dochowaniem tajemnicy handlowej, niezakłócaniem pracy przedsiębiorstwa znajdującego się na działce oraz poprzez brak wskazania wnioskodawcy konkretnych ograniczeń w inwestowaniu na wskazanym terenie związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich W odwołaniu wskazano także na uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §3 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż inwestor uzupełnił wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji, co spowodowało nadanie dalszego biegu sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) utrzymując w mocy kwestionowana decyzję uznało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego i wobec tego decyzją wskazaną na wstępie z [...] r. utrzymało ją w mocy. Odnosząc się do zarzutów przywołanych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, powinna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie wskazywać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. O konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu decyduje dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie tej kwestii już w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z istotą postępowania i naruszałoby przepis art. 54 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 pr. bud. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Łd 830/12, LEX nr 1351942). W decyzji wskazano istotne elementy planowanej inwestycji w postaci: sieci kablowej SN, linii kablowej nN oraz stacji transformatorowej., którą zakwalifikowano ją jako budowlę. Przeanalizowano gabaryty wnioskowanej stacji oraz możliwość lokalizacji na terenie objętym wnioskiem i stwierdzono że istnieje możliwość jej lokalizacji w odległościach zgodnych z wymogami § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2015r., poz. 1422). Parametry związane z długością, szerokością i wysokością stacji kontenerowej zawarto w decyzji w rozdziale I "Podstawowe dane charakteryzujące inwestycje" pkt. 3. Parametry stacji kontenerowej. Przeanalizowano wpływ wnioskowanej stacji transformatorowej na istniejące zagospodarowanie przestrzenne, wyniki analizy zawarto w rozdziale II "Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Decyzja nie narusza chronionego prawem interesu odwołującego się do prawidłowego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dochowaniem tajemnicy handlowej, niezakłóceniem pracy przedsiębiorstwa znajdującego się na działce. W trakcie postępowania dokonano analizy wymagań jakie powinna spełniać wnioskowana inwestycja w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich. Wynik analizy zawarto w rozdziale VII - Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Inwestor nie został zobowiązany do uzupełnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na to, że zgoda właścicieli terenu na realizacje wnioskowanej inwestycji wymagana jest dopiero na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę. Zgoda ta musi być uzyskana przez inwestora przed rozpoczęciem budowy. Organ architektoniczno-budowlany określa w postępowaniu szczegóły techniczne oraz czy na podstawie prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, oraz uwzględniając przepisy techniczno-budowlanych, możliwe jest W dniu [...] r., po wezwaniu organu, wnioskodawca uzupełnił wniosek m. in. o kopię mapy ewidencyjnej z dnia [...] r., na której brak korektowanych danych. Na podstawie kompletnego i aktualnego materiału dowodowego w dniu [...] r. wszczęto postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji [...] w dniu [...] r. Kopia mapy ewidencyjnej nie zawiera zamazanych lub korektowanych danych w związku z czym spełnia rygory przewidziane dla dokumentu urzędowego. Nieaktualną kopię mapy ewidencyjna z dnia [...] r. pozostawiono w aktach sprawy. W skardze z dnia 21 marca K. K. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego. Uchybienia materialnoprawne mające wpływ na wynik sprawy, podobnie jak w odwołaniu, polegają jej zdaniem na naruszeniu: 1/ art. 54 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez brak wskazania istotnych elementów rodzaju planowanej inwestycji, w tym typu stacji kontenerowej, jej umiejscowienia, mocy, norm jakim ma odpowiadać, stopienia ochrony obudowy, jej wytrzymałości na mechaniczne narażenia, ochrony środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaju fundamentów, ochrony przeciwłukowej i przeciwpożarowej. Wskazane okoliczności powinny być podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji; 2/ art. 54 pkt 2 d u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem chronionego prawem interesu skarżącej do prawidłowego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dochowaniem tajemnicy handlowej oraz niezakłócaniem pracy przedsiębiorstwa znajdującego się na działce ze względu na brak wskazania wnioskodawcy konkretnych ograniczeń w inwestowaniu na wskazanym terenie, związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, odnosi do: 1/ naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż inwestor dopełnił wszelkich formalności, co spowodowało nadanie dalszego biegu sprawie; 2/ naruszenia art. 30 § 1, § 3, art. 33 § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie inwestora za stronę postępowania, podczas gdy pełnomocnik "B" S.A. działał bez należytego umocowania w sprawie, co spowodowało nieważność postępowania. Skarżąca, podnosząc powyższe zarzuty, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu. Ponadto wnosi o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wskazane na wstępie zarzuty wywodzi, iż w decyzji wskazano ogólnikowo rodzaj planowanego przedsięwzięcia, z pominięciem istotnych elementów. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, bowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto, określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. W przedmiotowej decyzji ogólna charakterystyka warunków inwestycji pozwala inwestorowi na dowolność, a załącznik graficzny nie pozwala na określenie przykładowo w jakiej odległości od istniejących budynków bądź granicy nieruchomości zostanie wykonana inwestycja - co ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Lokalizacja w granicy działki jest możliwa wówczas, gdy taka lokalizacja jest elementem ładu przestrzennego, tj. stanowi kontynuację sposobu zabudowy w terenie analizowanym, a po wtóre, gdy taka lokalizacja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz w przyszłości nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 listopada 2017 r., II SA/Bk 680/17). Ponadto inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy w terenie, gdyż aktualnie na działce nie ma stacji transformatorowej. Wobec czego przebudowa linii kablowej z posadowieniem tam transformatora oznacza nową inwestycję. Poza tym, organ w wydanej decyzji nie przeanalizował kwestii, czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja będzie mogła współistnieć z sąsiednimi terenami i nie ograniczy sposobu ich użytkowania. Pominięto kwestię istnienia przedsiębiorstwa na działkach, a także czy w przyszłości będzie możliwe budowa budynku w pobliżu planowanej stacji transformatorowej, co wiąże się z rozwojem przedsiębiorstwa. Aktualnie na nieruchomości występuje liczna zabudowa przemysłowa, co może skutkować powstaniem nowych budynków w przyszłości. Działki skarżącej mają funkcję przemysłowo- gospodarczą.  Jeśli chodzi o uzasadnienie drugiego z zarzutów z zakresu prawa materialnego, tyczącego naruszenia art. 54 pkt. 2d u.p.z.p., to, zdaniem skarżącej, wbrew wymaganiom wynikającym z tego przepisu, decyzja nie określa wymagań dotyczących jej ochrony jako właściciela działki, na której to działce funkcjonuje przedsiębiorstwo. W przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie wziął pod rozwagę oddziaływania inwestycji na wykonywanie prawa własności oraz swobodę działalności gospodarczej. Zgromadzony materiał postępowania organu nie zawiera w ogóle wzmianki o tym, iż znajduje się tam przedsiębiorstwo. Wobec tego niemożliwym jest, aby organ - jak twierdzi w decyzji z dnia [...] r. - dokonał stosownej analizy. Oczywistym jest, że wskazany przez wnioskodawcę teren pod inwestycję będzie wymagał całodobowej dostępności dla energetyki, a także należy się liczyć z faktem konserwacji oraz napraw sprzętu. Taki obowiązek spoczywający na właścicielu działki stanowi źródło szkód, w tym dewastację terenu przez ciężki sprzęt, a przede wszystkim zakłóca prawo własności. Na terenie działki znajduje się przedsiębiorstwo wraz z budynkami i urządzeniami. Dla skarżącej niemożliwym jest zapewnienie wnioskodawcy swobodnego dostępu i dojazdu do planowanych urządzeń przesyłowych (w przypadku ich montażu, awarii, konserwacji), bowiem zakłócałoby to pracę przedsiębiorstwa, a także naruszało jego tajemnicę handlową. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., to skarżąca wskazuje na brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego ze względu na uwzględnienie kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1 000, stan na dzień [...], podczas gdy nie może ona stanowić dowodu tego, co zostało w nich stwierdzone. Wszelkie dane zawarte w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mają jedynie charakter informacyjny, nie zaś prawotwórczy. Nie jest zatem wykluczone kwestionowanie ich prawdziwości w toku postępowania administracyjnego czy sądowego. Załącznik wniosku nie spełnia rygorów, jakim powinien odpowiadać dokument urzędowy. Zgodnie z zasadami kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, niedopuszczalne jest zamazywanie lub korektorowanie danych. Błędne dane należy przekreślić i ewentualnie wpisać poprawnie i parafować zmiany. Przywołany dokument zawiera niedopuszczalne zakorektorowanie danych i stanowił podstawę do wydania decyzji. Drugi zarzut procesowy wiąże się z tym, że "B" S.A. ustanowił pełnomocnika w niniejszej sprawie, przedstawiając dokument pełnomocnictwa zawierający braki formalne. Osoba umocowana przez "B" S.A. działała na podstawie nieaktualnego odpisu z KRS. Do dnia dzisiejszego nie wiadomo czy osoba udzielająca pełnomocnictwa była upoważniona do tej czynności, a w konsekwencji czy pełnomocnik działał w imieniu spółki. Nadto, przedłożony wydruk z KRS do akt sprawy obrazujący stan na wskazany dzień nie jest nawet zbliżony z dniem udzielenia pełnomocnictwa. Organ tej wątpliwości nie wyjaśnił poprzez dokonanie czynności sprawdzających i wezwaniem strony do przedłożenia prawidłowego dokumentu umocowania, co wpłynęło na nieważność postępowania.  W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i odnosząc się do nowego zarzutu, który pojawił się w skardze. Wskazano, iż ważna jest treść pełnomocnictwa, zaś data jego udzielenia nie stanowi element decydujący o jego skuteczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wskazane w skardze zarzuty podobnie jak i ocena zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, dokonana przez Sąd poza zakresem skargi, nie dają podstaw do twierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie podziela zarzutów procesowych zawartych w skardze z następujących względów. Jak wynika z akt sprawy, wniosek inwestora z dnia [...] r. został uzupełniony o kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, datowanej na [...] r. W oparciu o ten dokument urzędowy, a nie kopię mapy z [...], organ I instancji poczynił ustalenia w sprawie. Ta ostatnia, na której rzeczywiście jest ślad korektora, znajduje się w dokumentacji, przy czym jest na niej wyraźne stwierdzenie: "NIEAKTUALNA". Co do ważności aktu umocowania, uprawniającego do reprezentacji "B" S.A Oddział w G. przez A. C. z [...] r., który złożył wniosek o wszczęcie postępowania w dniu [...] r., to zauważyć przyjdzie że w tej dacie upoważnionym do działania w imieniu "B" był prokurent, podpisany pod pełnomocnictwem, ujawniony w załączonym wypisie z KRS, pochodzącym z [...] r. Brak jest podstaw do zakwestionowania z tego powodu ważności (aktualności) istnienia stosunku pełnomocnictwa i tym samym braku umocowania osoby działającej w imieniu inwestora. Trzeba by było wykazać, że akt pełnomocnictwa został udzielony przez nieuprawnioną osobę i nie uległ konwalidacji bądź też, że stosunek pełnomocnictwa z jakichś względów wygasł. Tego skarżąca nie wykazała. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, to nie mogą się one ostać z takich oto przyczyn. Przepis art. 54 pkt. 1 u.p.z.p. nie wymaga szczegółowego wskazania takich elementów (danych) planowanej inwestycji jak typ stacji kontenerowej, jej umiejscowienie, moc, normy jakim ma odpowiadać, stopień ochrony obudowy, jej wytrzymialość na mechaniczne narażenia, ochrona środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaj fundamentów, ochrona przeciwłukowa i przeciwpożarowa. We wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy podać jedynie "rodzaj inwestycji". Użycie przez ustawodawcę takiego określenia, a nie np. "parametry inwestycji" czy "charakterystyczne parametry", prowadzi do wniosku o potrzebie jedynie rodzajowego, a więc ogólnego określenia inwestycji. W komentarzach do art. 54 u.p.z.p. pisze się, że należy "sprecyzować jakiej kategorii obiekt stanowi przedmiot decyzji, czy jest to np. budowa budynku mieszkalnego (jednorodzinnego, wielomieszkaniowego), obiektu przemysłowego, inwestycji liniowej, inwestycji z zakresu łączności publicznej, inwestycja infrastrukturalna" (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 54, LEX/el 2019). Wymagane jest wskazanie istotnych cech inwestycji na tyle, aby pozwoliło to nie tylko na określenie przeznaczenia inwestycji i jej właściwości, lecz także na precyzyjne zakwalifikowanie jej do kategorii inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Olsztynie z 19 marca 2013r., II SA/Ol 77/13, CBOSA). W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi także nieprecyzyjne umiejscowienie inwestycji w wydanej decyzji, co miałoby pozwalać inwestorowi na dowolne działanie w tym zakresie. Teza jest o tyle nieprawdziwa, że decyzja, poza określeniem rodzaju inwestycji, wskazuje także "linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1", a więc nie "umiejscawia" jej konkretnie, ale zakreśla granice umiejscowienia. Konkretne umiejscowienie wynikać będzie z projektu budowlanego (projektu zagospodarowania). Niezasadny jest także zarzut tyczący braku kontynuacji funkcji, co w przypadku inwestycji celu publicznego, zwłaszcza liniowych, jest rzeczą naturalną (a więc brak wymogu kontynuacji). Ponadto, w istocie rzeczy mamy jednak do czynienia z kontynuacją funkcji, skoro w miejscu przebiegu nowej linii energetycznej podziemnej istnieje linia energetyczna naziemna. Kwestie związane z ewentualnymi ograniczeniami uprawnień właściciela działki, w tym związanych z funkcjonującym na niej przedsiębiorstwem, pojawi się dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a więc po sprecyzowaniu parametrów oraz usytuowaniu inwestycji. Na etapie ustalania lokalizacji przedsięwzięcia, kiedy nie wiadomo jeszcze na ile i czy w ogóle inwestycja będzie generowała ograniczenia wobec uprawnień właścicieli działek sąsiednich, rozważanie tych kwestii byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Przytoczone argumenty odnoszą się także do drugiego z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a więc art. 54 pkt. 2d u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.