II GSK 1537/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1073/19 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 sierpnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1073/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę W. S. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W lipcu 2018 r. Skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. We wniosku jako miejsce zameldowania podał adres w Gdańsku przy ul. [...], zaś jako miejsce zamieszkania wskazał adres w Gdańsku - Plac [...]. W toku wszczętego tym wnioskiem postępowania administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2142 ze zm.) i art. 106 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 296 ze zm.; dalej zwanej "kpa") zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku (właściwego według miejsca zameldowania Skarżącego) o sporządzenie opinii o Skarżącym. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Komendant Miejski Policji w Gdańsku negatywnie zaopiniował osobę Skarżącego, a postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu tych postanowień wskazano, że wywiad środowiskowy w miejscu zameldowania Skarżącego wskazuje, że wśród sąsiadów Skarżący nie cieszy się dobrą opinią, gdyż nadużywa alkoholu i często przebywa w stanie upojenia alkoholowego. Ponadto ustalono, że w rodzinie Skarżącego wdrożona jest i prowadzona, od czerwca 2018 r., procedura "Niebieskiej Karty", w której Skarżący jest sprawcą przemocy wobec swojej żony i pasierbicy. Stwierdzono też, że w przeszłości Skarżący odbywał kary pozbawienia wolności w Polsce i w Szwecji. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku na podstawie art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia odmówił wpisu Skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Wskazał w szczególności, że na wspomnianą listę może być wpisana jedynie osoba, która ma nienaganną opinię wydaną przez komendanta powiatowego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Wskazał w szczególności, że jego skazania uległy zatarciu stosownie do art. 106 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.; dalej zwanej "kk"). Dodał, że pod adresem, gdzie przeprowadzono wywiad środowiskowy nie mieszka już od sześciu lat, zaś w kwestii "Niebieskiej Karty" podał, że obecnie trwa procedura jej odwołania. Skarżący oświadczył, że od 19 lat nie narusza norm prawa karnego i wykroczeniowego, zmienił swoje życie, zerwał kontakty ze środowiskiem kryminogennym, założył rodzinę i podjął uczciwą pracę, a także zmienił miejsce zamieszkania, aby oderwać się od dawnych kolegów i przeszłości. Decyzją z [...] marca 2019 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku. Powołując się na art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, wskazał, że wykonywanie zawodu kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej jest ściśle związane z szeroko pojętym bezpieczeństwem publicznym, gdyż do zadań takiego pracownika należy podejmowanie działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej oraz przeciwdziałanie bezprawnym czynom przeciwko mieniu. Dlatego też dostęp do tego zawodu jest reglamentowany, a otrzymanie wpisu musi być poprzedzone spełnieniem obligatoryjnych przesłanek, m.in. niekaralności za przestępstwo umyślne oraz posiadania nienagannej opinii. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, Skarżący nie spełnia ostatniego warunku - nienagannej opinii, pomimo że istotnie zatarciu uległy skazania Skarżącego i uważa się je za niebyłe. Niemniej jednak Komendant Główny wskazał, że zatarcie skazania nie stanowi przeszkody do ustalenia, w trybie art. 75 kpa, że osoba ubiegająca się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej rodzi obawę co do rzetelnego i zgodnego z prawem wykonywania tego zawodu. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, fakt popełnienia przez Skarżącego przestępstw i prawomocnych jego skazań nie jest obojętny w tej sferze stosunków społecznych, w których znaczenie ma nie tylko ocena prawna, lecz także etycznomoralna. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji. Podniósł, że skazanie - z uwagi na zatarcie na podstawie art. 106 kk - nie może mieć wpływu na obecną ocenę Skarżącego jako osoby niekaranej. Stwierdził, że zdarzenie, którego skutkiem było wdrożenie procedury "Niebieskiej Karty", było incydentalne, a procedura ta została już zakończona. Podkreślił, że wywiad środowiskowy przeprowadzono pod adresem, pod którym Skarżący nie mieszka już od sześciu lat, a zatem opinia sporządzona na podstawie zeznań tamtejszych sąsiadów jest wadliwa. WSA oddalił skargę. WSA stwierdził, że art. 26 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia nie pozwala na wpisanie przez organy Policji na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej osoby, która była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne oraz nie posiada nienagannej opinii wydanej przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter związany. WSA stwierdził, że Skarżący był skazany prawomocnymi wyrokami za przestępstwa umyślne i odbył z tego tytułu karę pozbawienia wolności; był także dwukrotnie poszukiwany na podstawie listu gończego oraz objęty dozorem policyjnym. Zdaniem WSA, już sam fakt skazania Skarżącego prawomocnymi wyrokami sądów wypełnia dyspozycję art. 26 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia. Niezależnie od tego WSA dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest pogląd, że uprzednie ukaranie za czyn umyślny, popełniony przeciwko mieniu, dowodzi, że kandydat na pracownika ochrony swoim zachowaniem zaświadczył, że jego postawa wraz z prognozą w zakresie przestrzegania norm odnoszących się do dbałości o mienie, czy bezpieczeństwo publiczne, nie jest nienaganna, przy czym takiemu wnioskowi nie stoi na przeszkodzie fakt zatarcia skazania. Zdaniem WSA, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy okoliczność, że organy sporządziły opinię o Skarżącym w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zameldowania Skarżącego, a nie w miejscu jego faktycznego zamieszkania. WSA uznał bowiem, że negatywna opinia była wynikiem nie tylko samego wywiadu środowiskowego, ale także ustalenia, że wobec rodziny Skarżącego, od czerwca 2018 r., była wdrożona i prowadzona (do lutego 2019 r.) procedura "Niebieskiej Karty". Dla oceny Skarżącego podstawowe znaczenie ma w tym zakresie fakt, że Skarżący dopuścił się przemocy wobec swojej żony. W ocenie WSA, fakt prawomocnego skazania Skarżącego i odbycia przez niego kar pozbawienia wolności (mimo że skazanie to rzeczywiście uległo już zatarciu) oraz zachowanie Skarżącego wobec najbliższych członków rodziny (skutkiem czego w 2018 r. wprowadzono procedurę "Niebieskiej Karty") nie pozwalały organom Policji na pozytywne rozpoznanie żądania wpisu Skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zdaniem WSA, trudno bowiem upatrywać wiarygodności działań osoby ochraniającej, skoro sama dopuszcza się naruszeń prawa, nie chroni własnej rodziny, bez względu na to, czy miało to charakter incydentalny. W ocenie WSA, kandydat na pracownika ochrony, który dopuścił się naruszeń prawa swoim zachowaniem zaświadcza, że jego postawa w zakresie przestrzegania norm jest negatywna. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze do WSA, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA, a także kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego przed sądami obu instancji, według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zatarcie skazania wypełnia przesłankę karalności opisaną w tym przepisie; - art. 106 § 4 kpa przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy Skarżący cieszy się nienaganną opinią. W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a których występowania w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej, zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący odwołuje się jednak nie do stanowiska WSA, lecz uznania, przez organ administracji, że fakt skazania za przestępstwo umyślne powoduje, że Skarżący nie legitymuje się nienaganną opinią. Tymczasem, zdaniem Skarżącego, niekaralność stanowi odrębną przesłankę, którą organ właściwy w sprawie wydawania licencji bierze pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Skarżący podkreśla również, że przestępstwo popełnione przez niego uległo zatarciu. Natomiast, gdy skazanie uległo zatarciu, wyłączona jest możliwość powołania się na wiążący charakter wyroku skazującego (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 13 września 2017 r., sygn. akt SNO 26/17). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi lub postanowieniu kończącym postępowanie wydanemu przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 173 § 1 ppsa), a nie przeciwko decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji, która została już oceniona przez sąd pierwszej instancji. "Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest sprawa administracyjna, lecz sprawa sądowoadministracyjna, polegająca na badaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd drugiej instancji, zasadniczo nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, lecz sprawuje kontrolę zgodności z prawem orzeczeń sądu pierwszej instancji" (tak T. Woś (red.) [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016, komentarz do art. 173). Skarga kasacyjna nie jest środkiem odwoławczym od decyzji lub innych aktów organów administracji publicznej (postanowienie NSA z 25 lutego 2004 r., sygn. akt FSK 63/04, ONSA 2004/1, poz. 8). Dlatego też zarzuty takiej skargi nie mogą być skierowane przeciwko decyzji organu administracji publicznej. Muszą natomiast odnosić się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (np. wyroki NSA z: 5 stycznia 2012 r., sygn.. akt II OSK 1970/10, LEX nr 1138027; 20 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1414/15, LEX nr 1814312; 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 488/15, LEX nr 2289709; 12 maja 2017 r., sygn.. akt II FSK 299/17, LEX nr 2321534). Stwierdzić trzeba, że Skarżący już w skardze wniesionej do WSA podnosił kwestię związaną z zatarciem skazania oraz znaczeniem art. 106 kk w kontekście oceny postawy kandydata na pracownika ochrony, jako posiadającego/nieposiadającego nagannej opinii. WSA w zaskarżonym wyroku wyjaśnił jednak jak należy rozumieć wymóg posiadania "nienagannej opinii" oraz znaczenie uprzedniego skazania za przestępstwa umyślne, w tym przestępstwa przeciwko mieniu, przeciwko wiarygodności dokumentów oraz przemytu środków odurzających, dla uznania spełnienia tego warunku. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że m.in. fakt skazania za przestępstwa umyślne powoduje, iż Skarżący nie legitymuje się nienaganną opinią, takiej opinii nie może bowiem posiadać osoba, która umyślnie dopuściła się określonych przestępstw i nie stoi temu na przeszkodzie zatarcie skazania. Zauważył ponadto, że podstawą opinii, jaką wydano Skarżącemu, były nie tylko fakty prawomocnego skazania za przestępstwa umyślne w przeszłości, ale również zachowanie Skarżącego wobec członków najbliższej rodziny i uruchomiona w stosunku do niego procedura "Niebieskiej karty". Autor skargi kasacyjnej nie polemizuje jednak z argumentacją WSA, lecz ze stanowiskiem organu administracji zawartym w decyzji, co w świetle wyżej omówionych zasad kontroli sądowoadministracyjnej decyzji nie może być trafne, ani skuteczne. Nie mógł okazać się również skuteczny drugi z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 4 kpa. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 106 § 4 kpa, wskazał na uchybienie treści tego przepisu "poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy kandydat cieszy się nienaganną opinią". Również i w tym wypadku w skardze kasacyjnej nie uwzględnia się przyjętego w polskim systemie prawnym modelu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji administracyjnych i tego, że przepis ten jest stosowany w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym, stąd mogło dojść tylko do pośredniego uchybienia mu przez sąd, w przypadku niedostrzeżenia wadliwego, sprzecznego z nim działania organu. Formułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinno nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a wobec tego w skardze kasacyjnej konieczne jest powołanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Dodać także należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wykazanie możliwego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Tych wymogów nie uchyla uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1), w której NSA wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że formułując analizowany zarzut autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarzut ten nie spełnia wynikających z uchwały warunków, kasator w ogóle nie odnosi się do stanowiska WSA wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Ponadto, w odniesieniu do analizowanego zarzutu, na marginesie już tylko zauważyć można że w rozpoznawanej sprawie kontrolowana jest, co warto przypomnieć, decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2019 r. w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przy załatwianiu tej indywidualnej sprawy, wywołanej wnioskiem Skarżącego, organ zwrócił się na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 106 § 1 i 2 kpa do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku o wydanie opinii o Skarżącym. Taka opinia (negatywna) była ostatecznie, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., utrzymana w mocy i została wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji z [...] marca 2019 r. w przedmiocie wpisu. Należy stwierdzić, że art. 106 § 4 kpa, zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające nie był i nie mógł być stosowany przez organ w postępowaniu głównym w sprawie wpisu, w którym zapadła kontrolowana skarżonym skargą kasacyjną wyrokiem decyzja. Przepis ten nie mógł więc, chociażby z tych powodów, zostać uchybiony w sposób opisany w zarzucie. Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezskuteczne, skarga ta jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącego na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.