I OSK 2627/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 190/17 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 190/17, oddalił skargę A. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. P. pismem z dnia [...] września 2015r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 1993r. znak: [...], dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w M. przy ulicy W., oznaczonej jako działka nr [...]/26 o powierzchni 0,0043ha, nr [...]/22 o powierzchni 0,0003ha oraz nr [...]/24 o powierzchni 0,0001ha. Uzasadniając swój interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania wskazał prawo własności do nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości zwróconej tj. działek nr [...]/14, nr [...]/30, nr [...]/15, nr [...]/29, do których dojazd następował m.in. przez zwróconą nieruchomość. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania wskazując na brak po stronie wnioskującego interesu prawnego. Po rozpatrzeniu zażalenia A. P., Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jak podkreślił organ z zebranego materiału dowodowego, w tym z wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] września 2015r. oraz z zażalenia, nie wynika aby skarżącemu przysługiwało jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości nr. [...]/26, nr [...]/22 i nr [...]/24 położonej w M. przy ulicy W. Korzystanie z drogi, na co powołuje się skarżący, stanowi o interesie faktycznym a nie prawnym. W związku z tym organ uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i w świetle art. 61a K.p.a. nie może być z jego wniosku wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 1993r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia art. 61a w związku z art. 28, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 i w związku z art. 140 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 61a K.p.a., odpowiada prawu. Organy słusznie odmówiły stronie wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu, zgodnie z art. 28 K.p.a., przymiot strony. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot ma prawo do domagania się od organu państwa określonego zachowania. Interes musi być konkretny, wymierny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Skarżący wywodził w skardze, że powinien być uczestnikiem postępowania o zwrot wywłaszczonej wcześniej nieruchomości, ponieważ w dacie wydawania decyzji zwrotowej posiadał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę, których nie otrzymałby gdyby nie miał zapewnionego dostępu do drogi publicznej ze strony Miasta M. przez działkę [...]/26 w drodze decyzji Burmistrza Miasta M. o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2001r. Skarżący podkreślił, iż działka ta wraz z innymi stanowi część pasa drogowego stanowiącego dojazd nie tylko do jego nieruchomości ale i innych odób. Sąd I instancji oceniając te argumenty wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do gruntu stanowiącego własność osób trzecich. W tego rodzaju decyzji w aspekcie komunikacyjnym, określa się jedynie sposób dostępu działki do drogi publicznej, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Sąd podkreślił, iż nie rodziło także prawa do gruntu wskazywanego jako droga, pismo Urzędu Miasta M. z dnia [...] grudnia 2001r o wyrażeniu zgody na dojazd do działki skarżącego m.in. przez działki miejskie nr [...]/46, nr [...]/44, nr [...]/25 i nr [...]/31, gdyż nie kreuje ono żadnych praw rzeczowych. Takie prawo mogłoby być zagwarantowane umową o ustanowienie służebności drogi koniecznej przechodu lub przejazdu. Sąd I instancji podkreślił, iż interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w dalszej konsekwencji o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, mają aktualni właściciele, byli właściciele lub ich następcy prawni, a także podmioty, którym służą ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne. Interes prawny poprzedniego właściciela lub jego następców wynika wprost z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami; aktualnego właściciela ze służącego mu tytułu prawnorzeczowego, zaś co do pozostałych tytułów, interes ten należy wywieść z art. 138 tejże ustawy (vide: uchwała NSA z dnia 13 października 2003r. sygn. akt I OPS 6/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarżący żadnym z tych tytułów się nie legitymuje. Swój interes prawny wywodzi z faktu korzystania z tej działki jako drogi dojazdowej do swej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy działka ta nie jest w żadnym razie drogą tylko terenem przeznaczonym do zabudowy (wypis z rejestru gruntów). Sąd podkreślił, że nawet gdyby była ona drogą, to i tak z ustawy o drogach publicznych nie może wynikać interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Korzystanie z nieruchomości na potrzeby drogi publicznej stanowi interes faktyczny, który nie daje w żadnym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z uwagi na to, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie może też skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd podkreślił, iż wskazana działka, jak to wynika choćby z załączonej do skargi mapy i np. z informacji z internetowej bazy danych Geoportal 2, (http://mapy.geoportal.gov.pl/imap ) nie jest drogą, jak to próbuje wskazać strona skarżąca. Drogą publiczną jest ulica W. i N. Jak wynika choćby z protokołów z oględzin i wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy działka nr [...]/26 jest terenem o przeznaczeniu mieszkaniowym. Skarżący nie jest właścicielem zwróconej działki. Zmiana właściciela tej działki nie ma wpływu na prawa skarżącego. Zarówno w przypadku gdy działka stanowiła własność Skarbu Państwa, jak i gdy stanowi własność osób prywatnych, może oczywiście - jeżeli skarżący zadbałby o prawne zagwarantowanie sobie możliwości korzystania z niej - być przez niego wykorzystywana zgodnie z ustanowionym prawem (służebność). W chwili obecnej skarżący wykazał co najwyżej, że przysługuje mu interes faktyczny w krzystaniu z tej nieruchomości. Sąd podkreślił, iż powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r. sygn. akt IV SA 881-882/01, dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego tj. sytuacji, w której przedmiotem zwrotu były działki pozostające w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, co wyklucza generalnie zwrot nieruchomości jako że zwrot nieruchomości jest możliwy gdy nadal pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Reasumując Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 61a w związku z art. 28 K.p.a. ani też przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 17, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Organ ustalił prawidłowo stan faktyczny w zakresie niezbędnym do oceny możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, a dokonana ocena jest prawidłowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ograniczenie, a wręcz pozbawienie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości przez podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dotyczącej sąsiedniej nieruchomości, w wyniku wydania której nastąpił ten skutek, nie stanowi interesu prawnego lecz stanowi interes faktyczny, a tym samym powoduje niemożność nabycia przez powyższy podmiot statusu strony i zakwestionowania ww. decyzji, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. z uwagi na błędne zastosowanie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez niezastosowanie tych przepisów co skutkuje dokonaniem błędnej oceny stanu faktycznego polegającego na przypisaniu skarżącemu posiadania wyłącznie interesu faktycznego, nie zaś prawnego, w stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 1993r. znak: [...], wynikającego tylko z faktu korzystania ze zwróconej nieruchomości jako drogi dojazdowej do swojej nieruchomości, z jednoczesnym pominięciem tego, że pozbawienie w wyniku wydania kwestionowanej decyzji administracyjnej - skarżącego dojazdu do drogi publicznej prowadzi do ograniczenia, a wręcz pozbawienia możliwości korzystania z prawa własności jego nieruchomości, a tym samym wpływa bezpośrednio na jego określone w art. 28 K.p.a. prawa i obowiązki, a także zmienia jego sytuację prawną ukształtowaną przez decyzje wydane uprzednio na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.), 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. z uwagi na błędne zastosowanie art. 61a § 1 w związku z art. 28 K.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada przymiotu strony uprawniającego go do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia 31 stycznia 2003r., 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie pochodzi od strony postępowania, zaś skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej, 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 18 P.p.s.a. ze względu na fakt, że łączące stronę i wchodzącego w skład orzekający w niniejszej sprawie sędziego stosunki sąsiedzkie przemawiały za tym by sędzia A. F. wyłączyła się od orzekania w niniejszej sprawie, przy czym ze względu na rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym strona była pozbawiona możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 19 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest sytuacja, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Przepis ten statuuje dwie grupy okoliczności, które nieważności postępowania. Z okoliczności sprawy nie wynika aby skład Sądu I instancji był sprzeczny z przepisami prawa, a skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie zarzutów. Przechodząc natomiast do oceny drugiej grupy okoliczności powodujących nieważnośc postępowania na gruncie ww. regulacji wypada dostrzec, iż skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 18 P.p.s.a. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia na gruncie przesłanki nieważności postępowania opisanej w art. 183 § 2 pkt 4 in fine P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 18 P.p.s.a. reguluje przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy (iudex inhabilis). Przyczyny te są wymienione enumeratywnie, ich katalog jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przyczyny te opierają się na związkach sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania. Powiązania te są tego rodzaju, że - niezależnie od subiektywnych odczuć osób występujących w sprawie - czynią prawdopodobnym przypuszczenie, iż rozpoznanie sprawy nie będzie odpowiadało wymaganiom bezstronności (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 18). Analiza okoliczności sprawy nie dostarcza informacji aby którakolwiek z okoliczności opisanych w owym przepisie wystąpiła w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej dla uzasadnienia naruszenia art. 18 P.p.s.a. przywołany został fakt istnienia stosunków sąsiedzkich pomiędzy skarżącym i sędzią A. F., będącą członkiem składu Sądu I instancji. Powyższe okoliczności nie odpowiadają jednak treści art. 18 P.p.s.a. i nie mog ą stanowić o tym, że sędzia A. F. miała w postępowaniu przed Sądem I instancji status iudex inhabilis. Skoro zatem nie podlegała wyłączeniu z mocy prawa, to nie można uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważniości zaskarżonego wtroku. Odnoszac się natomiast do okoliczności, które skarżący kasacyjnie przywołał dla uzasadnienia zarzutu naruszenia zawówno art. 18, jak i art. 19 P.p.s.a., to wskzać należy, iż ustawodawca wyrażnie zróżnicował podstawy wyłączenia sędziego w taki sposób, że w art. 18 P.p.s.a. zamieścił katalog tych przypadków, w których wyłączenie następuje z mocy prawa (iudex inhabilis), natomiast w art. 19 P.p.s.a. zawarł szerszą klauzulę, nakazującą wyłączenie sędziego w innych wypadkach, w których istnieje okoliczność tego rodzaju, że może wywołać wątpliwość co do bezstronności sędziego (iudex suspectus). Rozróżnienie przypadków iudex suspectus i iudex inhabilis ma istotne znaczenie dla określenia następstw naruszenia przepisów. W przypadku gdy ma miejsce którakolwiek podstawa wyłączenia wyliczona w art. 18 § 1 P.p.s.a., wyłączenie zachodzi z mocy prawa, a konsekwencją orzekania przez sędziego, co do którego taka okoliczność zachodzi, jest nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast następstwa orzekania przez sędziego, co do którego zachodziłaby podstawa wyłączenia z art. 19 P.p.s.a. nie zostały zakwalifikowane jako podstawy nieważności postępowania. (vide: G.Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011, s. 17 i n.; glosa K. Celińska-Grzegorczyk do postanowienia NSA z dnia 2 lipca 2015r. sygn. akt II OZ 631/15, ZNSA 2016/2, s. 130-135; B.Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WKP 2018r., uwaga 28 do art. 183). Tym samym okoliczności te winny być ocenione wyłącznie w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Natomiast zarzut naruszenia art. 19 P.p.s.a., poza powołaniem się na bliżej nie sprecyzowane stosunki sąsiedzkie, nie doczekał się w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia, a to oznacza, iż został wadliwie skonstrowany. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji ale i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zarzut naruszenia art. 19 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uznac wypada za bezzasadny. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej róznież nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W istocie zarzuty te zmierzają do dezawuowania stanowiska Sądu I instancji odnoście braku po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanego w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W powyższym zakresie należy wskazać, iż powszechnie uważa się, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r. sygn. akt I SA 1326/93, z glosą I.Lipowicz i A.Agopszowicza, Glosa 1996/1). Skarżacy nie wskazał natomiast normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę ustalenia jego uprawnienia w postępowaniu tyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, do której nie przysługuje mu zarówno prawnorzeczowy, jak i obligacyjny tytuł prawny. Za chybione uznać wypada w szczególności zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. z uwagi na błędne zastosowanie art. 7, art. 77 (bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej), art. 80 K.p.a., a także z uwagi na błędne zastosowanie art. 61a § 1 w związku z art. 28 K.p.a. Analiza akt sprawy pozawala uznać, że stan faktyczny został ustalony przez organy niewadliwie, na podstawie wyczerpująco zebranego i wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Organy prawidłowo stwierdziły, a Sąd I instancji te ustalenia trafnie zaaprobował, że skarżący - nie będąc właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, ani też żadnym z podmiotów wymienionych w art. 136 ust. 3 i art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz byłych właścicieli określonych nieruchomości. Powoływanie się przez skarżącego wyłącznie na faktyczne korzystanie z nieruchomości zwróconych w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako z drogi dojazdowej do własnych nieruchomości, uniemożliwia uznanie, iż istnieje norma prawa materialnego mogąca stanowić podstawę ustalenia uprawnienia skarżącego. To zaś wyklucza występowanie po stronie skarżącego interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej. Trafnie uznały organy i Sąd I instancji, że skarżącemu przysługuje interes faktyczny w takim postępowaniu, który jednak nie podlega ochronie prawnej, a w szczególności nie prowadzi do uzyskania przez podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Prawidłowa jest zatem konkluzja Sądu I instancji, iż w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. pochodzi od osoby niebędącej stroną, organ administracji publicznej miał obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Niezrozumiały na gruncie okoliczności badanej sprawy, a nadto pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a. Podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienia odpowiada prawu i dlatego skargę oddalił (art. 151 P.p.s.a.), nie zaś dlatego, że skarga do sądu administracyjnego pochodziła od podmiotu, który nie posiadał legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 50 P.p.s.a.). Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. Choć w zakresie tegoż zarzutu należy podkreślić, iż skarżący kasacyjnie zgodził się z ze sposbem rozumienia powyższych regulacji zaprezentowanym przez Sąd I instancji, a w szczególności ze interpretacji pojęcia interesu prawnego. Zakwestionował natomiast poprawność zastosowania powyższych norm na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. To zaś nie może przynieść pożądanych przez skarżącego rezultatów, bowiem nie wykazał w toku postępowania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntów objętych postępowaniem zwrotowym, w tym w szczególności prawa służebności do tych gruntów, z których jak twierdzi faktycznie korzysta, Dla wykazania istnienia takiego prawa nie są natomiast dostateczne zarówni zapisy zawarte w decyzjach administracyjnych zezwalających na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, jak i treść korespondencji prowadzonej z organem na temat możliwości faktycznego korzystania przez porzednika prawnego skarżącego z nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. Tym bardziej, że sam skarżący nie upatruje w tym żródła ustanowienia przysługującej mu służebności gruntowej. Z tych względów skarga kasacyjna jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.