IV SA/Wa 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267), dalej K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia A. P., dalej "skarżącego" na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., znak [...], dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako działka o nr ew. [...] o pow. 0.0110 ha, utrzymał je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. A. P. pismem z dnia [...] września 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., znak [...], dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako działka o nr ew. [...] o pow. 0.0110 ha. Uzasadniając swój interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania wskazał prawo własności do nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości zwróconej tj. działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], do których dojazd zapewniony jest m.in. przez działkę o nr. ew. [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania wskazując na brak po stronie wnioskującego interesu prawnego. A. P. wniósł zażalenie wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę w wyniku złożonego zażalenia Minister Infrastruktury i Budownictwa nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wskazał, że zgodnie z art. 61 a K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania jest brak po stronie wnoszącego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym nieważnościowego musi pochodzić od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. czyli od podmiotu który żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot ten musi więc wykazać istnienie przepisu prawa materialnego uzasadniającego żądanie. Źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne w szczególności rzeczowe. Musi istnieć związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki musi być bezpośredni, konkretny i realny. Musi istnieć norma prawna na podstawie której można skutecznie żądać działania organu. Stronami tego rodzaju postępowania są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Może zdarzyć się sytuacja w której w postępowaniu nieważnościowym występuje podmiot który wprawdzie nie był stroną postępowania zwykłego jednak przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponadto zgodnie z art., 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2016, poz. 1250, 1271) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu mogą żądać poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy. Zwrot oddziałuje na prawa osób sprawujących trwały zarząd nad nieruchomością, korzystających z prawa jej użytkowania, najmu, dzierżawy, użyczenia. Prawa te wygasają gdy decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Z zebranego materiału dowodowego, w tym z wniosku o stwierdzenie nieważności z 18 września 2015 r., oraz zażalenia nie wynika aby skarżącemu przysługiwało jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka o nr. ew. [...]. Korzystanie z drogi, na co powołuje się skarżący, stanowi o interesie faktycznym a nie prawnym. W związku z tym organ uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie może być z jego wniosku wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł A. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. 61 a w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania i nie uznanie skarżącego za stronę mimo że wykazał iż posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego; -art. 7, 8, 9, 77 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego w szczególności stwierdzenie że skarżący wywodzi swój interes prawny wyłącznie z przysługującego mu prawa własności do sąsiednie nieruchomości oraz niewyczerpujące i niesamodzielne rozpatrzenie materiału dowodowego i przerzucenie tego obowiązku na stronę; -art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia II instancji do zarzutów zawartych w zażaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi A. P. wskazał, że organy nie odniosły się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego i tego że w dacie wydania decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli posiadał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę której nie otrzymałby gdyby nieruchomość nie miała dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten był zagwarantowany ze strony Miasta przez działkę [...] w drodze decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] grudnia 2001 r. z której wprost wynika, że dojazd do działek skarżącego jest zapewniony przez tę właśnie działkę. Potwierdzone to zostało pismem Zarządu Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. Tym samym skarżącemu przysługiwało prawo użytkowania tej działki zaś jej zwrot bezpośrednio wpłynął na to prawo skarżącego. Organ nie dokonał oceny wpływu jaki miał zwrot działki na jego prawa. Obecnie została wydana decyzja w przedmiocie nakazania skarżącemu rozbiórki fundamentów pobudowanych na jego nieruchomości którego to obowiązku skarżący nie może wykonać ze względu na brak prawnego dostępu do swej nieruchomości. Z tych samych względów nie mógł sporządzić projektu zamiennego, co doprowadziło do wydania decyzji rozbiórkowej. Organ przemilczał, że działka o nr ew. [...] wraz z innymi działkami stanowi część pasa drogowego co wynika z map. Służy do jedynego możliwego dojazdu nie tylko do nieruchomości skarżącego ale i do nieruchomości sąsiednich. Przeznaczenie tej działki nie uległo zmianie od 1983 r. Zwrócona działka wraz z działkami sąsiadującymi stanowi enklawę gruntów o czym świadczy również stanowisko Miasta wyrażone w piśmie z 21 sierpnia 2003 r. i 20 listopada 2003 r. w których w związku z prośbą o ustanowienie na tej działce prawa przechodu otrzymał propozycję jej zakupu, co ostatecznie zakończyło się umową sprzedaży tej działki. W wyniku decyzji o zwrocie działki o nr ew. [...], działki stanowiące własność skarżącego wraz z zakupioną od Miasta działką [...] stały się oderwaną enklawą z istniejącą w obrocie prawnym decyzją pozwolenie na budowę. Skarżący nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania o zwrot działki co było działaniem nieprawidłowym gdyż jako właściciel nieruchomości sąsiedniej i użytkujący pas drogowy którego część stanowi działka nr ew. [...] winien być stroną postępowania. Poza tym Sąd Najwyższy wyrokiem z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CKN 1455/00 oddalił kasację byłych właścicieli działek którzy domagali się stwierdzenia nieważności umów użytkowania wieczystego dotyczących części nieruchomości nabytej w 1979 r. przez Skarb Państwa (m.in. działki której właścicielem jest skarżący). Podobnie NSA wyrokiem z 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Wa 1911-1913/97 oddalił skargi byłych właścicieli w przedmiocie odmowy rozwiązania umów użytkowania wieczystego i zarządzenia odebrania gruntów m.in. poprzednikom prawnym skarżącego. Skoro sądy uznały że brak jest podstaw do zwrotu na rzecz byłych właścicieli m.in. działki której właścicielem jest skarżący zaś działka której dotyczy przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi infrastrukturę m.in. dla działek skarżącego, to decyzja Starosty [...] była wadliwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym skarżący powinien być uznany za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego działka której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi część infrastruktury dla istniejących i przyszłych budynków i dlatego nie powinna być zwrócona byłym właścicielom. Przeznaczenie zwróconej działki jako służącej jako droga dojazdowa wynika z dołączonych do skargi dokumentów. Decyzja zwrotowa godzi w interes prawny skarżącego i narusza jego prawa nabyte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości. Podstawą prawną wskazaną przez organ jest art. 61 a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy słusznie odmówiły stronie wszczęcia postępowania w sprawie ponieważ skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu, zgodnie z art. 28 K.p.a. przymiot strony. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa materialnego na podstawie którego dany podmiot ma prawo do domagania się od organu państwa określonego zachowania. Interes musi być konkretny, wymierny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. W Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym str. 31, 36-36 i 41, Lublin 1938). Pojęcie obowiązku natomiast należy rozumieć tak jak się to rozumie w potocznym języku prawniczym tj. powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego który daje danemu podmiotowi status strony postępowania. (por wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn.. akt II OSK 678/15, LEX nr 2191010). Skarżący wywodził w skardze, że powinien być uczestnikiem postępowania o zwrot wywłaszczonej wcześniej nieruchomości ponieważ w dacie wydawania decyzji zwrotowej posiadał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy a następnie pozwolenie na budowę których nie otrzymałby gdyby nie miał zapewnionego dostępu do drogi publicznej ze strony Miasta [...] przez działkę [...] w drodze decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2001 r. Oceniając te argumenty wskazać należy, że po pierwsze decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do gruntu stanowiącego własność osób trzecich. W tego rodzaju decyzji określa się jedynie sposób dostępu działki do drogi publicznej, co wynika z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(t.j. Dz.U.2016.778). Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 688/15, LEX nr 2191012). Nie rodziło także prawa do gruntu (drogi) pismo z Urzędu Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r o wyrażeniu zgody na dojazd do działki od ulicy [...] m.in. przez działki miejskie [...], [...], [...] i [...] gdyż nie kreuje żadnych praw rzeczowych. Takie prawo mogłoby być zagwarantowane umową o ustanowienie służebności drogi koniecznej czy przechodu lub przejazdu. Interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w dalszej konsekwencji o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, mają aktualni właściciele, byli właściciele lub ich następcy prawni, a także podmioty, którym służą ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne. Interes prawny poprzedniego właściciela lub jego następców wynika wprost z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, aktualnego właściciela ze służącego mu tytułu prawnorzeczowego, zaś co do pozostałych tytułów, interes ten należy wywieść z art. 138 tej ustawy, co zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. I OPS 6/03. Skarżący żadnym z tych tytułów się nie legitymuje. Swój interes prawny wywodzi z faktu korzystanie z tej działki jako drogi dojazdowej do swej nieruchomości. Jak wynika z akt działka ta nie jest w żadnym razie drogą tylko terenem przeznaczonym do zabudowy (wypis z rejestru gruntów). Nawet gdyby była to i tak z ustawy o drogach publicznych nie może wynikać interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Korzystanie z nieruchomości na potrzeby drogi publicznej stanowi interes faktyczny który nie daje stronie w żadnym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w którym mowa jest wyłącznie o interesie prawnym. Z uwagi na to, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie może też skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z żądaniem stwierdzenie nieważności może wystąpić tylko może wystąpić strona postępowania zgodnie z art. 157§ 2 K.p.a. Nawiasem mówiąc, wbrew wywodom skargi wskazana działka jak to wynika choćby z załączonej do skargi mapy i np. informacji z internetowej bazy danych Geoportal 2, http://mapy.geoportal.gov.pl/imap nie jest drogą, jak to wskazuje strona skarżąca. Drogą publiczną jest ulica [...] i [...]. Jak wynika choćby z protokołów z oględzin i wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy działka ewidencyjnym o nr [...] nie stanowi drogi – jest terenem o przeznaczeniu mieszkaniowym. Fakt, że skarżący lub jego poprzednicy mieli możliwość korzystania z tej działki nie oznacza jednak, że przysługiwało im jakiekolwiek prawo rzeczowe czy obligacyjne uzasadniające skutecznie domaganie się od organu określonego zachowania, skoro tego prawa nie zagwarantowali sobie prawnie. Skarżący nie jest ani właścicielem zwróconej działki ani nawet jego nieruchomość z tą działką nie sąsiaduje. Jak wskazuje NSA w wyroku z 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 418/13, "korzystanie z drogi publicznej daje tylko interes faktyczny, nie zaś prawny, a taki jest wymagany do uznania za stronę postępowania". Zmiana właściciela tej działki nie ma wpływu na prawa skarżącego. Zarówno w przypadku gdy działka stanowiła własność Skarbu Państwa jak i gdy stanowi własność osób prywatnych może oczywiście, o ile skarżący zadbałby o prawne zagwarantowanie sobie możliwości korzystania z niej, być przez niego wykorzystywana zgodnie z ustanowionym prawem (służebność). W chwili obecnej skarżący wykazał co najwyżej że przysługuje mu interes faktyczny w korzystaniu z tej nieruchomości. Powołany przez skarżącego wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt IV SA 881-882/01 dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego tj. sytuacji w której przedmiotem zwrotu były działki pozostające w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, co wyklucza generalnie zwrot nieruchomości jako że zwrot nieruchomości jest możliwy gdy nadal pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ art., 61 a w zw. z art. 28 K.p.a. ani też przepisów art. 7, 8, 9, 17, 138 § 1 pkt 1, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Organ ustalił prawidłowo stan faktyczny w zakresie niezbędnym do oceny możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego. Dokonana ocena jest wg Sądu prawidłowa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), sąd skargę oddalił.