II OSK 1026/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 872/19 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2019 r. nr I-III.7722.12.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 872/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2019 r. nr I-III.7722.12.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. K. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I) Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: "Prawo budowlane", poprzez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, w sytuacji zgody podmiotu na rzecz którego została wydana decyzja, może być ona przeniesiona na rzecz innego podmiotu; 2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy jako wspólnik spółki cywilnej był on inwestorem, a zatem był on stroną w tym postępowaniu; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 2 Konstytucji RP, które to przepisy zostały naruszone poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy przyczyny niemożności złożenia wniosku w sprawie zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 18 maja 1998 r., znak UAN4I-7351/P1/98 w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego przy u. B. w P., z terminem użytkowania do dnia 31 maja 1999 r., w zakresie zmiany terminu na bezterminowy, w sytuacji gdy stan prawny przedmiotowej nieruchomości był nieuregulowany w okresie od dnia 1 listopada 1998 r. do dnia 28 listopada 2000 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 35 K.p.a., które to przepisy zostały naruszone poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechania wyjaśnienia przez organ istotnej dla niniejszej sprawy przyczyny braku wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji w związku z wnioskiem z dnia 6 października 1998 r. dotyczącego możliwości wydzierżawienia lub wykupu działki w P. przy ul. B.; 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 35 K.p.a., które to przepisy zostały naruszone poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechania przez organ wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy przyczyny braku wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem z dnia 29 listopada 2000 r. dot. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na dalsze wykorzystywanie pawilonu handlowego, a tym samym zmiany terminu, który w pierwotnej decyzji określono na dzień 31 maja 1999 r.; 4) art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wyroku, polegające w szczególności na braku odniesienia się do złożonych wniosków z dnia 6 października 1998 r. oraz 31 maja 1999 r. dotyczących zmiany terminu wykorzystywania pawilonu handlowego przy ul. B. w P., a pominiętych przez organ. Skarżący wniósł o u uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Podkarpackiego; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 19 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 6 kwietnia 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozważania dotyczące tych zagadnień poprzedzić należy kilkoma uwagami. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Naruszenia tego przepisu, ani w aspekcie materialnym, ani w aspekcie procesowym, w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Kontrolowane w postępowaniu sądowym postanowienia rozstrzygały wniosek Z. K. o zmianę decyzji złożony 27 grudnia 2017 r., który wpłynął do organu, tj. Prezydenta Miasta P. w dniu 28 grudnia 2017 r. Żądanie dotyczyło zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a., mimo że wykładnia tej normy determinowała zastosowanie podstawy prawnej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie oznaczało przecież odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 18 maja 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego rozbudowy pawilonu handlowego oraz udzieleniu G. K. i Z. K. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego, na działce nr [...], przy ul. L. [...], w P. Organy prawidłowo uznały, że zachodzą obie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a.: podanie zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną, a nadto podanie nie może być wszczęte z powodu przedmiotowego. W myśl art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Uprawnienie do rozbudowy pawilonu handlowego, wynikające z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. uzyskały G. K. oraz Z. K. Z. K. nie nabył tego uprawnienia. Na tle przepisów art. 860 i nast. Kodeksu cywilnego jednolite jest stanowisko, według którego, spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy (patrz: Jacek Gudowski "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom V. Zobowiązania. Część szczegółowa", WKP 2017, pkt 12 do art. 860; Piotr Nazaruk "Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2023, pkt 2 do art. 860). Brak podmiotowości prawnej nie stoi na przeszkodzie traktowaniu spółki cywilnej przez odrębne przepisy jako podmiotu uregulowanych w nich stosunków prawnych. Na podstawie prawa pracy spółka cywilna może posiadać podmiotowość prawną, może być bowiem pracodawcą, jeżeli zatrudnia pracowników. Również na tle prawa podatkowego spółka cywilna posiada podmiotowość prawną, jest bowiem podatnikiem VAT oraz podatku akcyzowego (patrz: Piotr Nazaruk, op. cit. pkt 12). Podobnie określany jest status spółki cywilnej w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 29 K.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Spółki prawa cywilnego nie mieszczą się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29. Nie posiadają one osobowości prawnej i nie są jednostkami organizacyjnymi niebędącymi osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną (np. art. 4 ust. 2 Prawa przedsiębiorców). W wyroku NSA w Warszawie z 9 lutego 1995 r., sygn. akt V SA 418/94, ONSA 1996/1, poz. 40, przyjęto, że: "Spółka cywilna ze swej istoty nie posiada osobowości prawnej. Stronami nadzorczego administracyjnego postępowania w sprawie wymiaru cła od sprowadzonych przez spółkę towarów są – w myśl art. 28 K.p.a. – wszyscy wspólnicy, którzy w dacie powstania obowiązku celnego uczestniczyli w spółce, i to bez względu na to, czy w dacie wydania decyzji w trybie nadzoru spółka istniała i kto w tej dacie w spółce uczestniczył". De lege lata spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem zobowiązaniowym, ukształtowanym przez jej wspólników na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 860–875 K.c.). Jednocześnie odnotować należy zastrzeżenie, według którego, także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Skoro bowiem ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to uprawniony jest pogląd, że prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjno-prawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa. Wskazano, że za przyjęciem takiego poglądu przemawia także art. 30 § 1 K.p.a., który wskazuje w sposób wyraźny na pierwszeństwo zasad określania zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, uregulowanych w przepisach szczególnych (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2023, pkt 13 do art. 29). W odniesieniu do postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 18 maja 1998 r., takiego wyjątkowego unormowania, przewidującego przyznanie spółce cywilnej statusu strony, nie było. Można odnotować, że taki jest w omawianym zakresie stan prawny również obecnie. Nawet zatem jeśli G. K. i Z. K. pozostawały stronami umowy spółki cywilnej, to uprawnienie wynikające z decyzji o pozwoleniu na rozbudowę było prawem przyznanym osobom fizycznym. Jak trafnie odnotował Wojewoda Podkarpacki, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę jest aktem przyznającym uprawnienie o charakterze osobistym, które może być przeniesione w drodze decyzji przewidzianej w art. 40 Prawa budowlanego. Jest niewątpliwe, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę nie została przeniesiona na Z. K. W drodze zmiany umowy spółki Z. K. nie mógł stać się stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę z dnia 18 maja 1998 r. Jest zatem oczywiste, że nie jest stroną która może domagać się zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W świetle tych uwag, bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 40 Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wniosek o wszczęcie postępowania był niedopuszczalny także z powodu przedmiotowego. Organy i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2640/16). Wniosek z dnia 27 grudnia 2017 r. został niewątpliwie złożony wiele lat po upływie terminu użytkowania obiektu budowlanego, określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 18 maja 1998 r. o pozwoleniu na rozbudowę, tj. po dniu 31 maja 1999 r. Przedmiotem niniejszego postępowania nie były pisma, na które skarżący powołuje się w skardze kasacyjnej, tj. podania: z dnia 6 października 1998 r., z dnia 31 maja 1999 r. oraz z dnia 29 listopada 2000 r. Niezależnie od tego można zauważyć, że pierwsze z tych pism dotyczyło, jak to określił skarżący w skardze "zachowania ciągłości prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", zaś drugie i trzecie zostały sporządzone po upływie ustalonego w decyzji okresu użytkowania. Z powyższych rozważań wynika, że bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 2 konstytucji RP, art. 61 § 1 i art. 35 K.p.a. W zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego oraz uwzględniając przedmiot sprawy, organy w trakcie czynności wstępnych ustaliły okoliczności pozwalające na prawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.