II OSK 2640/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 407/16 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 407/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu 16 lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo D. J., w którym zawarte zostało żądanie "udzielenia informacji, przeprowadzenia kontroli i wszczęcie postępowania" w sprawie "budowy, wykopu, linii energetycznej, złącza energetycznego na działce nr [...]". Po wszczęciu postępowania pismem z dnia 15 marca 2016 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania swojego interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, iż działka nr [...] (stanowiąca jego własność) znajduje się w obszarze oddziaływania wykopu, linii energetycznej, złącza energetycznego na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarocinie, na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanego dalej w skrócie "k.p.a.", umorzył w całości postępowanie w sprawie "budowy, wykopu, linii energetycznej, złącza energetycznego na działce nr [...]". W uzasadnieniu organ wskazał na normę art. 28 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie budowa złącza energetycznego, a dokładniej przyłącza kablowego niskiego napięcia 0,4 kV, na działce nr [...] jest realizowana na potrzeby dostarczenia energii do tej działki. Organ wskazał, że działka nr [...], której właścicielem jest D. J. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budowy przyłącza na działce nr [...]. Jak wynika bowiem z mapy do celów projektowych, w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się tylko i wyłącznie działka nr [...], na której żadne prace nie są prowadzone. Takie postępowanie nie może być traktowane jako ingerencja w czyjeś prawo własności, w tym właściciela działki nr [...], ani w żaden sposób na nią oddziaływać. Organ uznał, iż realizowane roboty budowlane nie mają najmniejszego wpływu na działkę wnioskodawcy. A zatem, zdaniem organu, D. J. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, co powoduje, że nie może być uznany za stronę postępowania. Skoro zaś organ wszczął postępowanie na wniosek D. J. czyli osoby nielegitymowanej, należy je ostatecznie zakwalifikować jako bezprzedmiotowe. Organ nie znalazł przy tym podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu. Powyższe skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Na skutek wniesionego przez D. J. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego aktu organ odwoławczy podkreślił, że przyłącze, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie zasilane jest z istniejącej stacji transformatorowej usytuowanej na działce nr [...] , następnie biegnie po działce nr [...] (pas drogowy drogi powiatowej) do działki nr [...] , gdzie jest zakończone złączem wolno stojącym. Skrzynkę ustawiono w niewielkiej odległości od granicy między działkami nr [...] . Czyli ostatni element przyłącza (złącze wolno stojące) od działki skarżącego dzieli szerokość działki nr [...] oraz cała szerokość działki nr [...] . Stwierdzając powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość D. J. Organ odwoławczy stwierdził w końcu, iż niewskazanie w zaskarżonej decyzji przyczyn nieznalezienia przez organ pierwszej instancji podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w ww. sprawie nie jest uchybieniem i nie może być podstawą do uchylenia tego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję skargę wniósł D. J., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2, art. 105 § 1, art. 61 § 4, art. 7, 77 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej o oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż przedmiotem sporu jest to, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, którego skarga dotyczy oraz w jakim trybie mogło dojść do wszczęcia tego postępowania. Bezsporne natomiast są elementy stanu faktycznego związane z usytuowaniem przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżący, że w przypadku realizacji inwestycji budowy przyłącza (złącza), określając strony postępowania należy brać pod uwagę inwestycję docelową. Zauważyć należy, iż budowa przyłącza jest samodzielnym postępowaniem inwestycyjnym, którego celem jest wybudowanie samego przyłącza. To czy w przyszłości dojdzie do rozpoczęcia kolejnego procesu inwestycyjnego skutkującego powstaniem obiektu, który z przyłącza tego będzie korzystał, nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia. Z drugiej strony wykonanie przyłącza nie stanowi dla inwestora przesłanki, która gwarantowałaby możliwość wykonania w przyszłości inwestycji docelowej. Dla organów, które będą rozstrzygać możliwość lokalizacji inwestycji docelowej, istnienie przyłącza może być przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do wydania pozytywnych dla inwestora decyzji. Nadto Sąd wskazał, że organy słusznie ograniczyły się do zbadania wyłącznie obszaru oddziaływania tej inwestycji, a nie inwestycji docelowej. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie ma najmniejszych wątpliwości, iż inwestycja polegająca na budowie złącza energetycznego w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość należącą do skarżącego. Zatem wszczęte postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Orzekające w sprawie organy wyjaśniły tę kwestię, a skarżącemu nie udało się skutecznie podważyć wniosków przedstawionych w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dalej Sąd zaznaczył, że nie ma racji skarżący, iż organy winny zawiadomić i dopuścić do udziału podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Wszczęcie postępowania nastąpiło bowiem wobec niemożności natychmiastowego określenia czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny, a czynności organu ograniczyły się wyłącznie do ustalenia tej okoliczności, w postępowaniu tym nie doszło do badania istoty wniosku. Tylko zatem w sytuacji gdyby okazało się, że skarżącemu przysługuje przymiot strony, obowiązkiem organu byłoby określenie pozostałych stron i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu. Stwierdzając powyższe Sąd uznał, iż bezzasadne są pozostałe zawarte w skardze zarzuty merytoryczne dotyczące oceny zgłoszenia inwestycji. Postępowanie administracyjne w niniejszym przypadku ograniczało się wyłącznie do etapu wstępnego związanego z ustaleniem czy wnioskodawca może być jego stroną, nie doszło natomiast do badania istoty sprawy. Końcowo Sąd wskazał, że wprawdzie istniała możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów procedury administracyjnej nie daje podmiotowi niebędącemu stroną postępowania możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydane orzeczenie w całości i domagając się uchylenia omawianego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 590 zł. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący zrzeka się rozprawy. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i tym samym ich niezastosowanie w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 105 § 1 k.p.a.; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. traktowanych jako przepisy prawa materialnego przez ich zastosowanie oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez ich niezastosowanie; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego (tj. nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu; W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych. Przy czym wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe znaczenie do rozstrzygnięcia w realiach tej sprawy ma zagadnienie, czy wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie "budowy, wykopu, linii energetycznej, złącza energetycznego na działce nr [...]", zasadnie zostało umorzone wobec uznania, iż żądanie w tym zakresie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną. Stosownie do normy art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis, oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nieposiadającego legitymacji do żądania podejmowania przez organ czynności należy umorzyć. Zgodnie z art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie w tej sprawie, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego oznacza, że istnieje powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia takiej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes taki powinien być zatem bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nieznajdujących jednak oparcia w prawie materialnym. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe przyłącze kablowe niskiego napięcia (zakończone złączem wolno stojącym) zostało wykonane w oparciu o dokonane zgłoszenie "zamiaru przystąpienia do budowy, wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę". Stosownie do normy art. 30 ust. 1 pkt 1a w powiązaniu z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane możliwa jest budowa przyłączy elektroenergetycznych na podstawie zgłoszenia, z czego skorzystał inwestor w tej sprawie. W orzecznictwie dominuje stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ budowlany w drodze decyzji administracyjnej. Do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie - Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy – oceniając zamierzenie inwestycyjne - ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (patrz wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 178/10, z dnia 3 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 401/10, z dnia 30 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1240/10, z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1439/10, z dnia 4 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1685/11). Przedmiotowe zgłoszenie inwestora zostało przyjęte bez sprzeciwu organu a sprawa nie zakończyła się wydaniem żadnego aktu administracyjnego, lecz zakończyła się z upływem terminu trzydziestodniowego od daty dokonania zgłoszenia. Była to więc milcząca zgoda organu administracji na realizację spornego przyłącza. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok z dnia z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2379/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1310476, iż żaden podmiot, oprócz inwestora, nie może dochodzić swoich praw w postępowaniu prowadzonym na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Niespornym jest, iż skarżący, który w opisanych okolicznościach nie mógł być stroną w sprawie przedmiotowego zgłoszenia, w dniu 16 lutego 2016 r. (data wpływu) wystąpił do organu nadzoru budowlanego z żądaniem "udzielenia informacji, przeprowadzenia kontroli i wszczęcie postępowania" w sprawie "budowy, wykopu, linii energetycznej, złącza energetycznego na działce nr [...]". Po wszczęciu postępowania, pismem z dnia 15 marca 2016 r., wnioskodawca został wezwany do wykazania swojego interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, iż działka nr [...] (stanowiąca jego własność) znajduje się w obszarze oddziaływania wykopu, linii energetycznej, złącza energetycznego na działce nr [...] . Jednakże, jak prawidłowo ustalono działka nr [...] , której właścicielem jest D. J., nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budowy przyłącza na działce nr [...], gdyż analiza mapy do celów projektowych dokonana w realiach niniejszej sprawy ponad wszelka wątpliwość wykazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się tylko i wyłącznie działka nr [...], na której żadne prace nie są prowadzone. Takie postępowanie nie może być traktowane jako ingerencja w prawo własności, w tym właściciela działki nr [...], w szczególności gdy ma się na uwadze charakter tej inwestycji. Ustalając bowiem krąg stron postępowania, a więc ich interes prawny, należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji, który w niniejszej sprawie nie wpływa na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji (w tym nieruchomość skarżącego). Stąd też zasadnie uznano, iż D. J. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, co powoduje, że nie może być uznany za stronę postępowania. To zaś w sytuacji gdy organ wszczął postępowanie na wniosek D. J. czyli osoby nielegitymowanej, zobowiązywało tenże do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Przede wszystkim jednak, co jest niesporne, wskazywane przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako te które pozwalały na przyznanie interesu prawnego skarżącego w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, nie uzasadniały przyjęcia takiego interesu, gdyż przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (wskazujący na krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) nie mógł mieć w sprawie zastosowania, skoro przedmiotowe przyłącze kablowe zostało zrealizowane na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Nie budzi przecież wątpliwości, iż art 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę, wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 34 ust. 5) oraz w sprawach zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma możliwości stosowania tej normy w sprawach zgłoszenia robót budowlanych. W tym kontekście poruszana przez stronę kwestia oddziaływania inwestycji traci na znaczeniu. Poza tym zauważyć należy dodatkowo, iż sporna inwestycja będąca przedmiotem zgłoszenia zaliczana jest do urządzeń budowlanych o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Urządzenia budowlane wznoszone wraz z obiektem budowlanym, z którym są związane w sposób funkcjonalny, z reguły objęte są tym samym pozwoleniem na budowę, nawet w przypadku, gdyby dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Jednakże w okolicznościach tej sprawy doszło do zrealizowania oddzielnej budowy spornego przyłącza przed wzniesieniem obiektu budowlanego któremu ma służyć, jako odrębnego obiektu wymagającego dokonania stosownego zgłoszenia, co jest przecież prawne dopuszczalne. Tym samym, wobec powyższych rozważań, zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 105 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie . Okolicznością bezsporną jest, co już wyżej przypomniano, że na wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2016 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie "budowy, wykopu, linii energetycznej, złącza energetycznego na działce nr [...]". Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ mógł w istocie badać czy roboty związane z wykonaniem przyłącza kablowego nie zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet bez wnikliwego badania tej kwestii, na podstawie akt sprawy można wyprowadzić wniosek, że przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie zaistniały (sporne przyłącze wykonano zgodnie z projektem i zgłoszeniem), by móc prowadzić dalsze postępowanie w sprawie jego realizacji przed organami nadzoru budowlanego. Ta konstatacja pozwala uznać, że trafnie umorzono, co do zasady, niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tym samym, brak było podstaw do skutecznego zakwestionowania decyzji umarzającej postępowanie w tej sprawie administracyjnej. W konsekwencji wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. należy uznać za odpowiadające prawu. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem zastosował tę konstrukcję prawną wobec niezasadności skargi. Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego nie zachodziły w tej sprawie jakiekolwiek przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego niezastosowanie całkowicie chybionym. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że żadna z przywołanych podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.