II OSK 2379/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 836/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółki z o.o. w C. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 2379 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 7 lipca 2010 r. Prezydent Miasta Kalisza na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przez "[...]" Sp. z o.o. instalacji zbiornika na ciekły azot typu VT31 na terenie położonym w K. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Pismem z dnia z dnia 16 października 2010 r. J. G. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r., podnosząc, iż nie brała w nim udziału. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., art. 150 § 1 i art. 104 K.p.a. odmówił wznowienia powyższego postępowania, stwierdzając, że J. G. nie była stroną postępowania zgłoszeniowego, bowiem wykluczał to przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn należało orzec na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania J. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wskazał organ II instancji, J. G. podniosła, iż jest właścicielką posesji sąsiadującej ze spornym obiektem i nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. O rozstrzygnięciu organu dowiedziała się w dniu 30 września 2010 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu 19 października 2010r., a zatem został wniesiony z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, bowiem przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przez odwołującą się przymiotu strony przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a. stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka z o.o. "[...]", zarzucając jej naruszenie prawa polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji, w sytuacji braku jakichkolwiek do tego podstaw. Zdaniem strony Wojewoda słusznie odmówił wznowienia postępowania, gdyż wnioskodawca nie jest stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przypadku wskazania we wniosku jako przesłanki wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ocena, czy powołana podstawa rzeczywiście zaistniała będzie polegała na badaniu przez organ, czy podmiotowi składającemu podanie faktycznie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu i czy nie brał on udziału w postępowaniu bez własnej winy. Dlatego też organ, nie może na etapie wstępnym badania dopuszczalności wniosku oceniać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Oznaczałoby to, bowiem dokonywanie oceny przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a to jest niedopuszczalne. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zdecydowanie przedwczesną była więc próba przesądzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego już na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, iż J. G. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i tym samym wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było zasadne. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. z o.o. w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 176 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 ust. 2 K.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie organu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczone było wadliwością, polegającą na uchyleniu decyzji organu I instancji Wojewody Wielkopolskiego, w sytuacji gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a, uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Wojewoda Wielkopolski prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca nie jest stroną w sprawie i w związku z tym równie prawidłowo orzekł na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 K.p.a. "Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W myśl natomiast § 3 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej skarżonym wyrokiem decyzji) odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wskazując na powyższe uregulowanie, stwierdzić trzeba, iż przedstawiony tak przez Sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy etapowy model postępowania wznowieniowego, wynika wprost z powyżej cytowanych przepisów. Trafne jest stanowisko Sądu prezentowane w skarżonym wyroku, iż złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać m.in. "czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie". Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność badania w tej fazie postępowania dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. Końcowo Sąd jednak uznał, że organ "nie może na etapie wstępnym badania dopuszczalności wniosku oceniać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją (....)". Wskazując na konkluzję uzasadnienia skarżonego wyroku, przyjąć należało, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, nie jest rzeczą organu, badanie czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony tego postępowania. Następuje ono, bowiem w kolejnej fazie tego postępowania. Oceniając tak postawioną tezę stwierdzić trzeba, iż o ile jest ona, co do zasady słuszna, bowiem ocena przesłanek wznowienia, w tym tej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje po wznowieniu postępowania, to jednak pomija ona kluczowy dla oceny niniejszej sprawy wyjątek od przedstawionego przez Sąd schematu. Na konieczność jego uwzględnienia przez organ badający podanie o wznowienie na wstępnym etapie wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotyczy on sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowanie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, a więc oczywistego braku legitymacji do żądania wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania. Taki ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości i wynikający już z samego pisma, w którym zawarto żądanie wznowienie postępowania administracyjnego wniosek, że podanie pochodzi od podmiotu, niebędącego stroną, powodował w stanie prawnym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) konieczność wydania przez organ na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07; z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/09; 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1449/09; z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09; z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1556/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższy pogląd, stwierdzić należało, iż na równi z nim pozostaje sytuacja, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle. W takim też przypadku uznać należało za konieczne wydanie w sprawie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 3 K.p.a. Taka sytuacja wystąpiła na tle niniejszej sprawy. Żądanie wznowienia dotyczyło postępowania w przedmiocie dokonania organowi architektoniczno- budowlanemu zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Z zakres ustawowej regulacji tej instytucji wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, iż zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenia. Na konsekwencje prawne dotyczące pozostałych, zainteresowanych prowadzonym w tym trybie postępowaniem osób, zwracał również uwagę Trybunał Konstytucyjny, dokonując analizy obecnie obowiązującego porządku prawnego. Jak wskazywał Trybunał "nietrudno jednak dostrzec, że z uwagi na charakter prawny zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09, OTK-A 2011 r., z. 3, poz. 26). Ochrona bowiem interesu prawnego osób trzecich, przede wszystkim w zakresie zabezpieczenia wartości takich jak bezpieczeństwo ludzi lub mienia, warunki zdrowotno- sanitarne, czy też przed ograniczeniami lub uciążliwościami dla terenów sąsiednich została powierzona tylko i wyłącznie organom rozpoznającym zgłoszenie w ramach kontroli prewencyjnej (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego). Natomiast żaden inny podmiot, poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Powyższa regulacja nie oznacza przy tym, iż na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych. Z tych też przyczyn, zasadnym był zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Przyjęte, bowiem przez Sąd pierwszej instancji podstawy uchylenia decyzji przez organ odwoławczy okazały się być błędne. W tym stanie sprawy, wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Z przyczyn powyżej opisanych, skarga podlegała uwzględnieniu ze względu na błędny pogląd wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu o konieczności uprzedniego wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowaniu, a następnie poddania wniosku o wznowienie postępowania merytorycznej ocenie. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz skarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.