II OSK 1240/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 999/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 999/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Miasta Zielona Góra, na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr "41090 Zielona Góra Sulechowska Plus", na dachu budynku biurowego, położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w Zielonej Górze. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 31 lipca 2009 r. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego w dniu 22 lipca 2009 r. zgłoszenia dotyczącego zamiaru zrealizowania ww. inwestycji, o określenie zakresu przebudowy, rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót wraz z odpowiednimi rysunkami oraz uwzględnienia w załączonej do zgłoszenia analizie kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz powiązań z innymi przedsięwzięciami, w terminie do 17 sierpnia 2009 r. Ponieważ w nałożonym terminie dokumenty nie zostały uzupełnione, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ uznał za uzasadnione wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że złożony przez Inwestora wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że zgłoszenie robót budowlanych, objęte uregulowaniami Prawa budowlanego odmiennymi od tych, jakie zawiera Kodeks postępowania administracyjnego, wyłącza w tym przypadku stosowanie tego Kodeksu. Ustalony w Prawie budowlanym 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a z jego upływem organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła [...] Sp. z o.o. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż na dachu budynku objętego zgłoszeniem znajdują się maszty, na których umieszczone są anteny, a zatem w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji może dojść do kumulowania się oddziaływań pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny zainstalowane i zgłoszone do instalacji. Okoliczność ta powinna zostać omówiona w analizie środowiskowej, czego w analizie przedłożonej przez Inwestora zabrakło. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że skoro inwestycja nie jest wymieniona w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, nie ma potrzeby badania jej przez organ pod kątem uwarunkowań przewidzianych w § 5. Organ wyjaśnił, iż dane zawarte w § 3 pkt 8 dotyczą pojedynczej anteny, a w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, gdy na jednym budynku w niewielkiej odległości od siebie umieszczona zostanie większa ilość takich urządzeń. Anteny istniejące i projektowane stanowią elementy instalacji radiokomunikacyjnej i należy jej rozbudowę (zagęszczenie anten) traktować jako przedsięwzięcia powiązane technologicznie, a tym samym kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r.). Ocena, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do wymienionych w § 3 możliwa jest zatem dopiero w przypadku analizy uwzględniającej promieniowanie emitowane przez wszystkie anteny. Według bowiem § 4 rozporządzenia parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się, a zgodnie z art. 63 ust. 1 cyt. ustawy uwarunkowania, na podstawie których organ dokonuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winny zostać uwzględnione łącznie. Zaznaczono też, że terminy prawa materialnego nie mogą być przedłużane, a zatem strona nie może składać skutecznie wniosków o ich przedłużenie. Właściwy organ nie może natomiast czynnością procesową dokonywać przedłużenia biegnącego dla tego organu terminu, w tym przez podejmowanie postanowień o zawieszeniu postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim [...] Sp. z o.o., zarzucając jej uchybienie przepisom: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, której podstawą było niespełnienie przez skarżącą obowiązku, nałożonego niezgodnie z prawem; a także art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., polegające na wezwaniu Skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia w terminie krótszym niż dwa tygodnie, gdzie przygotowanie dokumentacji wskazanej przez organ trwa znacznie dłużej, a w konsekwencji wniesienie sprzeciwu przez organ pomimo wniosku Inwestora o zawieszenie postępowania do czasu przygotowania dokumentacji. Ponadto zarzucono dokonanie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie zebranego w jej toku materiału dowodowego, nadto niewykazanie w postanowieniu, o jakie inne przedsięwzięcia Skarżąca zdaniem organu winna uzupełnić analizę środowiskową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 999/09, uwzględniając skargę wskazał, że organ zasadnie stwierdził niekompletność zgłoszenia, w konsekwencji czego wydał postanowienie z dnia 31 lipca 2009 r., nakładające na Inwestora stosowny obowiązek. W ocenie Sądu w związku z nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), zw. dalej ustawą, konieczne było zbadanie przez organ przyjmujący zgłoszenie Inwestora, czy przebudowa istniejącej stacji bazowej telefonii cyfrowej jest inwestycją, która będzie mogła znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto przedmiotowe zgłoszenie było niekompletne, ponieważ ani w zgłoszeniu, ani tym bardziej w załącznikach (w analizie środowiskowej i innych dokumentach) Inwestor nie wskazał, na czym roboty te mają polegać. W szczególności zasadne było omówienie w analizie stanu, w jakim znajduje się stacja bazowa oraz planowanych zmian, aby możliwe było ustalenie, na ile nowe urządzenie będzie różniło się od dotychczasowego. Ponadto w niniejszej sprawie słusznie organy obu instancji zaznaczyły w wydanych decyzjach, że zgłoszone roboty budowlane dotyczą przebudowy stacji bazowej telefonii cyfrowej zlokalizowanej na dachu budynku biurowego, gdzie w niewielkiej odległości od siebie umieszczona zostanie większa ilość takich urządzeń. Sąd zgodził się z oceną Wojewody, który stwierdził, iż anteny istniejące i projektowane stanowią elementy instalacji radiokomunikacyjnej i należy jej rozbudowę (zagęszczenie anten) traktować jako przedsięwzięcie powiązane technologicznie, a w konsekwencji - jako jedno przedsięwzięcie. Sąd Wojewódzki zakwestionował jednocześnie stanowisko strony skarżącej, że przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco albo potencjalnie oddziaływać na środowisko nie ma znaczenia moc emitowana przez całą stację, gdyż parametrem charakteryzującym skalę przedsięwzięcia jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Sąd powołując się na treść § 3, 4, 5 ww. rozporządzenia oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 i art. 63 ust. 1 ww. ustawy stwierdził, że badanie legalności zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem wymagało ustalenia wielkości oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego łącznie przez anteny już istniejące i te zaplanowane do instalacji. Uzyskanie danych w powyższym zakresie determinować będzie ewentualne zaliczenie zgłoszonych robót budowlanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji warunkowałoby potrzebę złożenia przez Inwestora raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ww. rozporządzenia) oraz uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego). Organ I instancji zasadnie zatem w postanowieniu z dnia 31 lipca 2009 r. zawarł obowiązek uwzględnienia powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań urządzeń istniejących. W normalnym toku postępowania niewykonanie tego postanowienia powinno skutkować wydaniem decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Jednakże, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2009 r. należało ocenić za przedwczesną z przyczyn proceduralnych. W sytuacji, gdy Inwestor w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków zgłoszenia złożył wniosek na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia dokumentacji, nie było przeszkód, aby przy uznaniu niedopuszczalności zawieszenia postępowania, rozpoznać ten wniosek w innym trybie. Wojewoda, rozpatrując odwołanie, błędnie przyjął, że wniosek Inwestora dotyczył przedłużenia trzydziestodniowego terminu materialnego przewidzianego do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy w istocie żądanie Inwestora zmierzało do wydłużenia terminu zakreślonego do uzupełnienia braków zgłoszenia. Słuszne więc uwagi organu, co do tego, że nie może czynnościami procesowymi dokonywać przedłużenia biegnącego dla tego organu terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, nie miały zastosowania w konkretnej sytuacji. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo, Sąd wskazał, że początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia bądź - w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W związku z powyższym Sąd przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie termin trzydziestodniowy zastrzeżony dla wniesienia sprzeciwu zaczął swój bieg w dzień następnym po dniu, w którym upłynął bezskutecznie termin określony w postanowieniu, tj. 18 sierpnia 2009 r. Nie było jednak przeszkód, aby wskutek wniosku Inwestora nadanego dnia 17 sierpnia 2009 r. przedłużyć termin określony na uzupełnienie zgłoszenia, co spowodowałoby, że przesunięty również został początkowy moment biegu trzydziestodniowego terminu. Ponadto omawiany termin ma charakter procesowy, a źródłem terminu dokonania czynności procesowej przez stronę może być przepis prawa albo wola organu administracji wyrażona w akcie wyznaczającym termin. Podkreśla się przy tym, że organ jest pełnym dysponentem wyznaczonego terminu urzędowego. W związku z tym na wniosek strony termin ten może być skrócony, przedłużony lub przywrócony w trybie określonym w art. 58 k.p.a. Również w orzecznictwie wskazuje się na możliwość przedłużenia przedmiotowego terminu oraz zbliżonego terminu przewidzianego w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Sąd dopuścił możliwość przedłużenia lub wyznaczenia na nowo terminu określonego przez organ w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ocenił kwestionowanego postanowienia w zakresie określonego w nim terminu, przyjmując tylko, że wniosek strony o zawieszenie postępowania był niezasadny. Tymczasem należało w postępowaniu przed organem I instancji wyjaśnić rzeczywisty cel złożonego wniosku oraz zobowiązać stronę do określenia terminu, w którym może uzupełnić zgłoszenie (art. 8, 9 k.p.a.). Niepodjęcie tych działań sprawiło, że decyzja zawierająca sprzeciw wydana została przedwcześnie. Ponadto organ II instancji pominął wskazaną w odwołaniu okoliczność zgromadzenia przez stronę części dokumentacji określonej w postanowieniu z 31 lipca 2009 r. W rezultacie organy obu instancji swoimi działaniami, a raczej zaniechaniem stosownych czynności, naruszyły zasady ogólne wyrażone w art. 7, 8, 9 k.p.a., które nakazują, aby organy podejmowały wszelkie kroki służące załatwieniu sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ odwoławczy, przesądzając o zasadności nałożonego obowiązku powinien uchylić zaskarżoną decyzję, aby przy ponownym rozpoznaniu stworzyć organowi możliwość wyznaczenia na nowo przedmiotowego terminu. Dopiero nieuzupełnienie brakującej dokumentacji w kolejnym terminie byłoby podstawą do wyrażenia przez organ sprzeciwu wobec zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd uznał, że o bezskutecznym upływie terminu przewidzianego na uzupełnienie zgłoszenia można mówić wówczas, gdy strona nie wykonała obowiązku, a termin określony przez organ był właściwy. Natomiast nieuzupełnienie przez Inwestora zgłoszenia w sytuacji, gdy organ w postanowieniu wydanym w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego określił zbyt krótki termin na złożenie brakujących dokumentów, a strona zarzut tego dotyczący zawarła w odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw – skutkować powinno uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Wojewoda Lubuski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, przez jego błędne zastosowanie w postaci uznania, że wyznaczony stronie przez organ I instancji termin na złożenie brakujących dokumentów był za krótki oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, przez błędną jego wykładnię w postaci uznania, że decyzja o sprzeciwie została wydana przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz [...] Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego usprawiedliwiające bowiem uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie sprawy przez oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawidłowo przyjął, że ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy dawał podstawę do uznania, że zgłoszenie Inwestora było niekompletne, skutkiem czego zachodziła konieczność wydania postanowienia z dnia 31 lipca 2009 r. nakładającego, po myśli art. 30 ust. 2 zd. trzecie, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie. Zgodzić się również w pełni trzeba z obszernymi wywodami Sądu Wojewódzkiego merytorycznie oceniającymi prawidłowość działania organów administracji. Nie można jednak zgodzić się z wnioskami Sądu Wojewódzkiego prowadzącymi do uznania, że wniosek Inwestora o zawieszenie postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego organ winien potraktować jako wniosek o przedłużenie terminu wykonania nałożonych w postanowieniu obowiązków, a także z tym, że obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie "w postępowaniu zgłoszeniowym" rzeczywistego celu złożonego wniosku, a nadto zobowiązanie Inwestora do określenia terminu, w jakim mógłby uzupełnić zgłoszenie, a następnie określenie terminu na uzupełnienie zgłoszenia wskazanego przez Inwestora. W konsekwencji Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, iż termin ustalony na uzupełnienie braków zgłoszenia ustalony przez organ był niewystarczający, a organ II instancji, rozpoznając odwołanie od zgłoszonego sprzeciwu zamiast ocenić, że decyzja ta (sprzeciw) wydana została przedwcześnie i uchylić ją, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy stworzyć organowi możliwość wyznaczenia na nowo przedmiotowego terminu, utrzymał ją w mocy. Jak z powyższego wynika wyprowadzone przez Sąd Wojewódzki wnioski oparte zostały na następujących założeniach: po pierwsze, że w sprawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego toczy się postępowanie administracyjne, w którym mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; po drugie, że istnieje procesowy związek pomiędzy zgłoszeniem zamiaru inwestycyjnego, a postępowaniem w sprawie wniesienia sprzeciwu i że w ramach tego drugiego postępowania organ może ingerować w treść zgłoszenia; po trzecie, że w ramach "postępowania w sprawie zgłoszenia" organ ma obowiązek, w oparciu o art. 8 i 9 k.p.a. wyjaśniać cel złożonego wniosku o zawieszenie owego "postępowania", zobowiązywać wnioskodawcę do wskazania terminu, w którym może to zgłoszenie uzupełnić, a następnie wyznaczyć stosowny termin. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym sprawę, założenia te są błędne, wobec czego wyprowadzone przez Sąd Wojewódzki wnioski nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu, miały zatem usprawiedliwione podstawy zarzuty naruszenia art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię. Instytucja zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego w sposób szczególny została przez ustawodawcę wyeksponowana (w stosunku do poprzednio obowiązujących w tym względzie regulacji) w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. Ta obszerna nowelizacja cechowała nie tylko obszerna zmiana materii ustawy, ale i zmiana zasad rządzących przygotowaniem i prowadzeniem inwestycji, a także diametralnie zmieniała sposób reakcji na samowole budowlane. Nowelizacja ta, połączona na dodatek z obszerną zmianą i uzupełnieniem materiału normującego daną i pokrewną dziedzinę (prawo zagospodarowania przestrzennego), w odniesieniu do przepisów dotychczas obowiązujących, nie pozostaje bez wpływu na dotychczasowe rozumienie przepisów. Wprowadzenie do Prawa budowlanego zasady wolności budowlanej zostało opisane w doktrynie jako jeden z filarów rządzącym znaczeniem dotychczasowych przepisów. Zasada ta - zamieszczona w rozdziale przepisy ogólne - ma znaczenie dla wykładni i stosowania innych norm zawartych w ustawie Prawo budowlane i innych aktach regulujących sferę procesu inwestycyjnego budowlanego. W procesie interpretacyjnym przepisów, umieszczonych w treści aktu prawnego, jest rzeczą konieczną poszukiwanie znaczenia normy prawnej przez pryzmat zasad zawartych w przepisach ogólnych ustawy. Z tego powodu sposób rozumienia wielu przepisów Prawa budowlanego (zarówno materialnych, jak i proceduralnych) znacznie odbiega od rozumienia treści normatywnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zważyć też należy, że pierwotna wersja Prawa budowlanego uchwalona była jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP w 1997 r., oraz przed akcesją do Wspólnoty Europejskiej, które to zdarzenia powodowały liczne zmiany prawa i przewartościowanie dotychczasowych pojęć, co nie pozostawało bez wpływu dla licznych późniejszych nowelizacji i ewoluowania orzecznictwa sądów administracyjnych. Realizacja zasady wolności budowlanej wyrażona w znowelizowanym art. 4 Prawa budowlanego, polegająca na zabudowie własnej nieruchomości, ograniczona jest koniecznością uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Wspomniana nowelizacja z 2003 r. niektóre z robót budowlanych wyłączyła z obowiązku uzyskania pozwolenia, poddając je obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Krąg tych wyłączeń jest zaś coraz szerszy. Cele które przyświecały nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. pozwalają na przyjęcie, że z zamiarem ustawodawcy było stworzenie - w oparciu o zasadę wolności budowlanej - systemu, w którym Inwestor realizuje swoje uprawnienie do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane przez fakt złożenia władzy budowlanej oświadczenia o zamiarze inwestycji, władza ta oceniając zaś zgłoszoną dokumentację jako zgodną z prawem, godzi się z realizacją uprawnienia, w przeciwnym zaś przypadku wnosi sprzeciw, uniemożliwiając realizację zamiaru inwestycyjnego niezgodnego z prawem. W świetle powyższego zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego jest oświadczeniem Inwestora o zamiarze zrealizowania prawa do zabudowy. Skutki procesowe uznania zgłoszenia za oświadczenie, a nie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego są daleko idące. Nie wszczyna się zatem z datą złożenia zawiadomienia postępowania administracyjnego, toczy się natomiast tzw. postępowanie gabinetowe, w trakcie którego właściwy organ ocenia przede wszystkim, czy złożona dokumentacja jest wystarczająca do oceny zgodności z prawem zamiaru inwestycyjnego. W przypadku braków w dokumentacji organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek dostarczenia brakujących dokumentów. Skoro jednak zgłoszenie zamiaru wykonania budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego ani też postępowania takiego nie wszczyna, nie mają zatem wówczas zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Również do postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., jest ono aktem organu administracji, wydanym wyłącznie na podstawie przepisu zawartego we wspomnianej normie prawa materialnego. Procedura administracyjna spełnia oczywiście ważną rolę gwarancyjną przy ochronie praw stron postępowania administracyjnego. Uznanie, że zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego nie wszczyna postępowania jurysdykcyjnego może więc rodzić obawy, że prawa te nie będą dostatecznie chronione. Jeśli jednak przyjąć, że prawo Inwestora do realizacji zamiaru podanego w zgłoszeniu powstaje po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (w przypadku milczenia właściwego organu i niewniesienia w tym terminie sprzeciwu), zasadny będzie wniosek, że wyznaczenie przez ustawodawcę tego terminu stanowi nie tylko dostateczną, ale nawet silniejszą niż procesowa, gwarancję ochrony praw Inwestora. Z kolei postępowanie w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2, 5 i 6 Prawa budowlanego, wszczynane jest z urzędu, przez co uruchomione zostaje jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, do którego mają w pełni zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Jest to jednak postępowanie odrębne, które ze zgłoszonym zamiarem inwestycyjnym ma jedynie związek materialny, a nie procesowy, gdyż postępowanie w sprawie sprzeciwu polega na ocenie niezgodności z przepisami zgłoszenia (które stanowi przedmiot oceny), nie jest zaś kontynuacją proceduralną przedstawienia organowi oświadczenia Inwestora o zamiarze budowlanym. W tym kierunku poszło też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela, a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044, a także wyroku NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, publ. w ONSAiWSA 2011/2/26, i wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, niepubl., oraz wcześniejszych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/06 i z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 894/08. W orzeczeniach tych wyrażono poglądy, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że Inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane. Podobne stanowisko wyrażono też w artykule "Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest." A. Plucińska-Filipowicz, Rzeczpospolita 2008/6/24: Organ jest właściwy (kompetentny) do przyjęcia zgłoszenia budowy jako oświadczenia Inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a także do doprowadzenia do skompletowania zgłoszenia (poprzez wydanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia). Organ nie ma natomiast kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego zgłoszenia. Jego czynności w tym zakresie nie mają niewątpliwie charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a.(...). Wydanie postanowienia nie powoduje bynajmniej, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, do której stosuje się przepisy k.p.a., bo kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez ustawę Prawo budowlane. Nie można zatem podzielić poglądów Sądu Wojewódzkiego, że zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego otwiera postępowanie, w którym miałyby zastosowanie zasady wyrażone w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Nie można też podzielić poglądów o łączności procesowej zgłoszenia zamiaru i późniejszego postępowania w sprawie sprzeciwu, a w szczególności konsekwencji takiego poglądu, które miałyby prowadzić do tego, że organ II instancji rozpatrujący odwołanie od decyzji o sprzeciwie miałby uchylić ten sprzeciw, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy (sprzeciwu) stworzyć organowi możliwość wyznaczenia w tym postępowaniu na nowo terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim naruszył zaskarżone w skardze kasacyjnej przepisy przez ich błędną interpretację, co oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, w wyniku czego uznał, że stanowisko przyjęte w decyzji organu odwoławczego, ze względów wyżej opisanych, nie narusza prawa, zarzuty skargi zwykłej nie były uzasadnione, wobec czego uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę zwykłą, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a., orzekając jak w sentencji.