VII SA/Wa 894/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego N. S.A. w W. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 894/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008r. sygn. akt: II OSK 2042/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2006r., którym oddalono skargę N. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. Znak: [...]. Powyższą decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...], który na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego w formie siatki winylowej na ścianie budynku przy ul. [...] w W.. Prezydent W. we wskazanej decyzji stwierdził, iż z informacji przekazanych przez Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej, który przeprowadził wizję w terenie wynika, że przedmiotowa reklama została zainstalowana przed upływem 30 dni od daty złożenia zgłoszenia. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 79, art. 67 oraz art. 105 kpa, a także art. 134 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ architektoniczno – budowlany jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie w przypadkach określonych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest więc elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji o sprzeciwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi więc podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że taka sytuacja nie oznacza oczywiście, iż w ten sposób nastąpi zalegalizowanie rozpoczętych z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego robót budowlanych. W takim stanie faktycznym organ architektoniczno – budowlany (w przypadku posiadania wiedzy, że zgłoszone mu roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 30 dni od daty ich zgłoszenia) winien powiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego, który oceni, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego doprowadziły do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył prawo oddalając skargę na decyzję, którą podjęto z naruszeniem art. 105 § 1 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, iż okoliczność faktyczna wykonania zgłoszonych robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od ich zgłoszenia jest prawnie obojętna, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku w kwestii prowadzonego przez organy postępowania dowodowego. A mianowicie stwierdził, że ustalenie faktyczne, sprowadzające się do stwierdzenia, że planowane roboty budowlane zostały wykonane przed upływem terminu 30 dni od ich zgłoszenia właściwemu organowi, zostało oparte na relacji T. G. utrwalonej w formie notatki służbowej. Dowód ten w zależności od tego czy w/w jest pracownikiem Urzędu W. upoważnionym do prowadzenia postępowań administracyjnych związanych ze zgłoszeniem robót budowlanych, czy też takich uprawnień nie posiada, należy zakwalifikować jako oględziny, bądź relacje świadka. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w każdym jednak z tych przypadków przeprowadzony dowód, czy to z oględzin, czy to ze świadka winien być dokonany z zapewnieniem udziału w jego przebiegu strony postępowania w przeciwnym razie zostaje naruszony art. 79 kpa. Wskazane naruszenie prawa uzasadnia też trafność zarzutów naruszenia art. 67 kpa, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zaprotokołowania m. in. dowodu z oględzin i zeznań świadków, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Uchybienie to jednak ma charakter wtórny do naruszenia art. 79 kpa, gdyż jest niejako jego konsekwencją. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 2042/06, którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2006r., oddalający skargę N. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. Znak: [...]. Jak wynika z treści art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd – w rozumieniu omawianego przepisu – to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując ponownej kontroli decyzji stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa co w konsekwencji doprowadziło w postępowaniu odwoławczym do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa i musiało skutkować ich uchyleniem. Podstawową kwestią jaką przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, że zgłoszenie budowy nie powoduje powstania jakiejkolwiek sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez organ, do którego wpłynęło to zgłoszenie, a która nadto podlegałaby umorzeniu jako bezprzedmiotowa wobec dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej (wykonania robót budowlanych przed upływem terminu do ewentualnego wydania decyzji o sprzeciwie). Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy. Zasadniczo skutkiem tego oświadczenia jest milcząca akceptacja organu, gdy nie wyda on – w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia, kompetencji – decyzji o sprzeciwie. Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast w żadnym razie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem wniosek zainteresowanego, który by w myśl kpa wymagał załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie. Natomiast zgłoszenie budowy nie powoduje powstania sprawy administracyjnej, gdyż w świetle art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ma jedynie kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie i to także tylko w ściśle przez prawo przewidzianych sytuacjach. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest zatem elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji co prowadzi do wniosku, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji (jeżeli organ jest zdania, że zgłoszone mu roboty zostały wykonane przed upływem 30 dni) organ architektoniczno – budowlany powinien powiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który to dopiero zgodnie ze swoimi kompetencjami oceni, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też nie. Jak wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt: II OSK 2042/06 przesądził o braku podstaw do umorzenia postępowania z powodu wykonania przez inwestora obiektu przed upływem 30 dni do zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych. W chwili obecnej organ wobec upływu 30 dni nie może już wydać żadnej decyzji, odrębną natomiast kwestią jest ocena wykonanych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, która ewentualnie powinna przebiegać zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008r. sygn. akt: II OSK 2042/06. Reasumując stwierdzić należy, że umarzając w przedmiotowej sprawie postępowanie z powodu rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od ich zgłoszenia organy administracji publicznej (w tym przypadku Prezydent W. oraz Wojewoda [...]) naruszyły art. 105 § 1 kpa. Warte podkreślenia jest, iż bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 ppsa orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.