II OSK 2363/17

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 75/17 w sprawie ze skargi T. B. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Skarszewach z dnia 9 lutego 2016 r. nr XIII/129/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 maja 2017 r. sygn. II SA/Gd 75/17 oddalił skargę T. B. i R. B. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Skarszewach z dnia 9 lutego 2016 r. nr XIII/129/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego – lokalizacji dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej 400 kV Grudziądz-Pelplin-Gdańsk Przyjaźń (dalej plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że dokumenty planistyczne potwierdzają, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego spowodowane było koniecznością określenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym -krajowym, której realizacja ma stanowić jeden z głównych filarów bezpieczeństwa energetycznego aglomeracji trójmiejskiej i pozostałych terenów Polski północnej. Wskazane wyżej przyczyny w pełni uzasadniają przyjęte przez organ uchwałodawczy rozwiązanie planistyczne, które tylko w nieznaczny sposób wpłynęło na zmianę sposobu wykonywania prawa własności przez skarżących, torując jednocześnie drogę do realizacji inwestycji o znaczeniu strategicznym dla interesu publicznego, interesu ogółu obywateli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie zapewnienia społeczeństwu udziału w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, której procedowany plan miejscowy winien był podlegać z mocy art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej: ustawa ocenowa), Sąd I instancji uznał, że pomimo naruszenia przepisów odnoszących się do trybu sporządzania planu miejscowego, naruszenia tego nie można było zakwalifikować jako istotnego. Organ uchwałodawczy, działając w trybie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: upzp), prawidłowo upublicznił dokumentację planistyczną, w tym związaną z przeprowadzoną strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, poprzez umieszczanie ogłoszeń w prasie lokalnej, na stronie internetowej gminy Skarszewy oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Skarszewach. W tych okolicznościach, gdy społeczeństwo posiadało niezbędną wiedzę o poszczególnych etapach procedury planistycznej oraz powstających w jej trakcie koniecznych do uchwalenia planu dokumentach, w tym o prognozie oddziaływania na środowisko, Sąd I instancji uznał, że pomimo naruszenia przepisów odnoszących się też do trybu sporządzania planu miejscowego przewidzianego poza upzp, w ustawie przeznaczonej dla innych celów, naruszenia tego nie można było zakwalifikować jako istotnego. Czym innym jest bowiem informacja o środowiska przeznaczona dla ogółu społeczeństwa, a nie tylko mieszkańców gminy, a czym innych informowanie o toku procedury planistycznej przeznaczone dla mieszkańców gminy, w tym właścicieli nieruchomości położonych na jej obszarze i objętych planem. Tym samym brak upublicznienia w BIP wskazywanych przez skarżących informacji nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) błędną interpretację art. 54 ust. 2 w zw. z art. 46 pkt 1, art. 30, art. 43 pkt 2, art. 55 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy ocenowej oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez uznanie, że niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko planu miejscowego, w sposób określony przepisami ustawy ocenowej, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) błędną interpretację art. 17 upzp poprzez uznanie, że organ uchwałodawczy, działając w trybie art. 17 pkt 1 upzp, prawidłowo dokonywał upublicznienia dokumentacji planistycznej, w tym związanej z przeprowadzoną strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, poprzez umieszczanie ogłoszeń w prasie lokalnej, na stronie internetowej gminy Skarszewy oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Skarszewach zapewniając tym samym udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Skaryszew wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, a zaskarżenie planu miejscowego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. 4.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego czy brak publikacji dokumentacji planistycznej z pominięciem stron Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), co niewątpliwie było wymagane w świetle jednoznacznej treści przepisów ustawy ocenowej, stanowi naruszenie przepisów mające charakter kwalifikowany, to jest uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego. W tym kontekście należy wyjaśnić, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. 4.5. Jak prawidłowo ocenił to Sąd I instancji, powyższe uchybienie nie wypełnia tej przesłanki. Skarżący był bowiem informowany o procedurze planistycznej w sposób wymagany art. 17 upzp i w granicach jego interesu prawnego nie można mówić o pominięciu możliwości zapewnienia mu udziału w procedurze planistycznej. Generalnie możliwość składania uwag i wniosków w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej w związku z opracowaniem planu miejscowego, obejmuje szerszy zakres niż składanie uwag i wniosków do studium uwarunkowań i planu miejscowego. "Środowiskowa partycypacja społeczna" obejmuje, zgodnie z art. 29 w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy ocenowej, prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (w tym przypadku w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko). Nie jest to zatem prawo ograniczone do składania wniosków i uwag wyłącznie do projektu dokumentu, lecz ich przedmiotem mogą być wszelkie aspekty związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, które zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane (A. Fogel, Środowiskowe aspekty uprawnień społeczeństwa w sporządzaniu studiów uwarunkowań i planów miejscowych, Samorząd Terytorialny 2010/5/46-61). 4.6. W okolicznościach niniejszej sprawy sposób upublicznienia "dokumentacji środowiskowej" poprzez opublikowanie informacji na stronie internetowej gminy, w prasie lokalnej oraz na tablicy ogłoszeń gminy nie pozbawił skarżącego możliwości partycypacji w "procedurze środowiskowej" towarzyszącej klasycznej procedurze planistycznej. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Naruszenie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 46 pkt 1, art. 30, art. 43 pkt 2, art. 55 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy ocenowej oraz art. 17 pkt 1 upzp nie wypełniało przesłanki istotnego naruszenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.